Hacia la eliminación progresiva de los contaminantes orgánicos persistentes

• Author: Valentín Bou Franch
• Position: Profesor Titular de Derecho Internacional Público Universidad de Valencia
• Pages: 191-204

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I Antecedentes jurídicos

Los antecedentes del Convenio sobre contaminantes orgánicos persistentes (COPs) (Estocolmo, 22-V-2001) ¹se pueden remontar a la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. En concreto, al Capítulo 17 del Programa 21 ², que determinó como medidas prioritarias la reducción y la eliminación de las emisiones y descargas de compuestos organohalogenados y otros COPs, Page 192 así como al Capítulo 19 del Programa 21 ³, y al enfoque de precaución establecido en el principio 15 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo ⁴.

En los años sucesivos, diversas iniciativas internacionales confluyeron en el deseo, y en algunos casos la realidad, de reducir o prohibir las descargas y emisiones de los COPs. Así, debe comenzar por recordarse que la Conferencia Intergubernamental para adoptar un Programa de acción mundial para la protección del medio marino frente a las actividades realizadas en tierra, celebrada en Washington D. C., del 23 de octubre de 1995 al 3 de noviembre de 1995, no solamente elaboró un Programa de Acción Mundial para proteger el medio marino de la degradación derivada de actividades realizadas en tierra, incluidos los COPs, sino que también adoptó la Declaración de Washington sobre la protección del medio marino frente a las actividades realizadas en tierra, en la que los Gobiernos se comprometieron a:

Tomar medidas para elaborar, de conformidad con las disposiciones del Programa de Acción Mundial, un instrumento mundial jurídicamente vinculante para la reducción y/o eliminación de emisiones y descargas de los COPs enumerados en la Decisión 18/32 del Consejo de Administración del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y, cuando proceda, la eliminación de su fabricación y uso. La naturaleza de las obligaciones contraídas debe estar en consonancia con las especiales circunstancias de los países que necesitan asistencia. Debe prestarse particular atención a la posible necesidad de seguir utilizando, a falta de alternativas, determinados COPs para salvaguardar la salud humana, mantener la producción de alimentos y mitigar la pobreza, así como a la dificultad de adquirir productos substitutivos y transferir tecnología para el desarrollo y/o la fabricación de esos productos

⁵.

Simultáneamente, la Comisión Económica para Europa (CEPE), en el contexto de la Convención sobre la contaminación atmosférica transfronteriza a larga distancia adoptada en Ginebra el 13-XI-1979, comenzó a examinar la elaboración de una lista compuesta por los doce COPs más peligrosos para la salud humana ⁶y el medio ambiente, persiguiendo su prohibición. Resultado de esta iniciativa, fue la adopción por los Estados europeos, Canadá y Estados Unidos del Protocolo sobre los COPs Page 193 (Aarhus, Dinamarca, 24 de junio de 1998), que prohibió la producción y utilización de algunos COPs, planificó la eliminación de otros COPs para un momento posterior y restringió severamente el uso de un tercer grupo de COPs ⁷.

Algunos convenios marinos regionales de protección medioambiental también se sumaron a esta iniciativa. Cabe recordar que, en el vigésimo aniversario del Plan de Acción para el Mediterráneo, los Ministros de Medio Ambiente de los Estados ribereños de este mar convinieron en «reducir para el año 2005 las descargas y emisiones que puedan llegar al medio marino de substancias tóxicas, persistentes y bioacumulables, en particular, los compuestos organohalogenados, hasta niveles que no sean nocivos para el hombre ni la naturaleza, con miras a su eliminación gradual». Con este fin, acordaron aplicar reducciones substanciales de esas descargas y emisiones y, de ser necesario, complementar las medidas de reducción con programas destinados a prohibir la utilización de esas substancias ⁸. Además, en el Protocolo para la protección del Mar Mediterráneo contra la contaminación causada por fuentes y actividades situadas en tierra, enmendado en Siracusa el 7 de marzo de 1996, la primera categoría de substancias que se enumera en su Anexo primero son precisamente los compuestos organohalogenados y las substancias que pueden formar esos compuestos en el medio marino, dándose prioridad a los doce COPs identificados por la CEPE y el PNUMA ⁹. También en el caso del Atlántico Nordeste se actuó de una manera similar ¹⁰.

Diversas iniciativas convencionales de ámbito mundial también prepararon el camino hacia la adopción del Convenio COPs. Cabe recordar a este respecto el Convenio de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre la seguridad en la utilización de los productos químicos en el trabajo (Ginebra, 25 de junio de 1990) ¹¹. Page 194

Este Convenio se aplica a los productos químicos peligrosos a lo largo de su ciclo, desde la producción hasta la eliminación y liberación en el medio ambiente. El Convenio tiene por objeto proteger a los trabajadores contra los riesgos que entraña la utilización de productos químicos en el trabajo. Se aplica a todos los sectores de actividad económica en que se utilizan productos químicos, abarcando a todos los productos químicos sin excepción y estableciendo medidas de seguridad reforzadas respecto de los productos químicos peligrosos.

También en esta línea de acción se debe mencionar el Protocolo al Convenio sobre la prevención de la contaminación del mar por vertimiento de desechos y otras materias (Londres, 7 de noviembre de 1996). Este Protocolo por un lado prohibió con un carácter absoluto la incineración en el mar de cualquier desecho o materia. Por otro lado, introdujo el sistema denominado de lista inversa para el vertimiento de desechos o materias en el mar. Conforme a este sistema, el vertimiento está prohibido como regla general, salvo para los desechos o materias que, por vía de excepción, se enumeran expresamente en su Anexo I y entre los cuales, obviamente, no se encuentra ningún COP. Estas medidas se complementan con la obligación que asumen las Partes Contratantes de no permitir en ningún caso la exportación de desechos u otras materias a otros países para su vertimiento o incineración en el mar ¹².

No obstante, las acciones que finalmente pavimentaron la adopción del Convenio COPs se deben sin lugar a dudas al PNUMA. Se le debe, en primer lugar, que en la Tercera Conferencia de las Partes en el Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación se adoptara la enmienda de 22 de septiembre de 1995, prohibiendo los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos desde los Estados miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, desde la Comunidad Europea y desde Liechtenstein hacia el resto de los Estados ¹³.

En segundo lugar, al PNUMA también se le debe reconocer el mérito de propiciar el paso de normas de soft law a hard law en un tema que facilitó un primer intento de control del comercio internacional de los COPs. Cabe recordar a este respecto que muchos de los doce COPs identificados por la CEPE y por el PNUMA están actualmente sujetos al procedimiento voluntario de consentimiento fundamentado previo expuesto en las Directrices del PNUMA para el intercambio de información acerca de productos químicos objeto de comercio internacional (Londres, 1987), en su forma enmendada en 1989, así como al Código Internacional de conducta para la distribución y utilización de plaguicidas adoptado en 1985 por la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación ¹⁴. Fue precisamente la Decisión 18/12, de 26 de mayo de 1995, del Consejo de Administración del PNUMA la que estableció un Comité Intergubernamental de Negociación de un instrumento internacional jurídicamente vinculante para la aplicación del procedimiento de con- Page 195sentimiento fundamentado previo a ciertos plaguicidas y productos químicos peligrosos objeto de comercio internacional, y lo invitó a tener en cuenta las actividades paralelas sobre los COPs. Resultado de esta iniciativa fue la adopción del Convenio sobre el procedimiento de consentimiento fundamentado previo aplicable a ciertos plaguicidas y productos químicos peligrosos objeto de comercio internacional (Rotterdam, 10 de septiembre de 1998) ¹⁵.

Finalmente, también se debe al PNUMA la iniciativa en las negociaciones internacionales que concluyeron con la adopción del Convenio COPs. El 25 de mayo de 1995, el Consejo de Administración del PNUMA adoptó su Decisión 18/32, relativa a los COPs. Sobre la base de la lista de los doce COPs identificados inicialmente por la CEPE, el PNUMA lanzó una campaña de ámbito mundial para recabar información científica sobre los mismos y sobre sus efectos sobre la salud humana y el medio ambiente ¹⁶. En esta Decisión no se descartaba que, en un momento posterior, se adoptasen «medidas internacionales, incluida la información que sea necesaria para una posible decisión sobre la necesidad de establecer un mecanismo jurídico apropiado sobre los contaminantes orgánicos persistentes», que debería ser examinada por el Consejo de Administración del PNUMA y la Asamblea Mundial de la Salud a más tardar en 1997. En su Decisión 19/13 C, de 7 de febrero de 1997 ¹⁷, el Consejo de Administración del PNUMA afirmó que «es menester adoptar medidas internacionales, entre ellas un instrumento mundial jurídicamente vinculante, para reducir los riesgos que representa para la salud humana y el medio ambiente la liberación de los 12 COPs enumerados»...