Comunidades epistémicas en Política Exterior: el caso de Chile en la Alianza del Pacífico/Epistemic communities in Foreign Policy: the case of Chile in the Pacific Alliance.

• Author: Galarreta, Federico Rojas-De

INTRODUCCIÓN

La perspectiva constructivista sostiene que los factores ideacionales tienen un rol central en las relaciones internacionales (Checkel, 1998; Finnemore & Sikkink, 2001; Wendt, 1999). Sin embargo, analizar el efecto de las ideas en polÃÂtica plantea un desafÃÂo empÃÂrico, ya que es complejo establecer el mecanismo por el cual estas tienen efecto sobre eventos y decisiones. En respuesta a este desafÃÂo, Adler & Haas plantearon el concepto de comunidades epistémicas como parte de una agenda de investigación que permitiera estudiar de modo empÃÂrico el papel de las ideas en las relaciones internacionales (1992).

Las comunidades epistémicas,entendidas como redes de expertos basados en el conocimiento, son consideradas como uno de los mecanismos por los cuales se vehiculizan las ideas hacia los tomadores de decisión (Adler & Haas, 1992). Estas redes basan su influencia en la autoridad que poseen en un área del conocimiento determinada y la demanda de conocimiento por parte de los tomadores de decisión (Lóblová, 2018b). AsÃÂ, ayudan a los Estados a identificar sus intereses, plantean esquemas de entendimiento y proponen polÃÂticas especÃÂficas (Haas, 1992, p. 2).

El estudio de las comunidades epistémicas se centró principalmente en áreas como proliferación nuclear (Adler,1992; Kutchesfahani, 2010; Lee, 2021), asuntos medioambientales (Gough & Shackley, 2001; Haas, 2015; Toke, 1999), defensa (Cross, 2015; Howorth,2004; Libel, 2016) o salud (Lóblová, 2018a; Rusu & Lóblová, 2019), todas de alto contenido cientÃÂfico o técnico. Sin embargo, también esta agenda fue criticada por su sesgo de selección, dado que se enfocó en casos exitosos (Dunlop, 2009; Lóblová, 2018b), que la llevaron a sobreestimar su influencia ¿Por qué algunas comunidades epistémicas influyen y otras no? Estas preguntas complejizaron el estudio de estas redes de expertos y contribuyeron a evaluar empÃÂricamente su capacidad de influencia (Davis Cross, 2012; Lóblová, 2018b).

Este artÃÂculo pretende hacer viajar el concepto de comunidades epistémicas a un 'caso difÃÂcil,' un área de polÃÂtica que no se caracteriza por un conocimiento cientÃÂfico o técnico: la polÃÂtica exterior ¿Influyen también las comunidades epistémicas en un área de estas caracterÃÂsticas? ¿Qué factores condicionan su influencia? Para responder a estas preguntas realizo un process tracing de la incorporación de Chile como miembro pleno en la Alianza del PacÃÂfico (AP), una decisión que significó un quiebre en su tradición de polÃÂtica exterior para la región. AsÃÂ, mi trabajo no pretende totear todas las explicaciones posibles para Y, sino que se limita al tipo de estudios de caso que intentan testear el efecto de X sobre Y (Levy, 2008). Aquàevalúo el conjunto de factores identificados por la literatura como condicionantes de la influencia de las comunidades epistémicas, permitiéndome retroalimentar yrefinar la teorÃÂa existente.

La proliferación nuclear, los asuntos medioambientales, la defensa o la salud son cuatro áreas de polÃÂtica que se caracterizan por tener primacÃÂa de conocimiento técnico o cientÃÂfico, lo que suele dotar a los expertos de mayor autoridad a la hora de influir, al tiempo que aumenta la demanda de conocimiento por parte de los tomadores de decisión (Haas, 2021). Sin embargo, este no es el caso de la polÃÂtica exterior, cuyo conocimiento interdisciplinario tiene aspectos técnicos, pero también polÃÂticos. A su vez, la polÃÂtica exterior se ha caracterizado por ser un área de polÃÂtica cuya formulación y toma de decisiones suele estar fuertemente concentrada en pocos actores. Por estos dos motivos, argumento en este artÃÂculo que la influencia directa de las comunidades epistémicas en polÃÂtica exteriores menor que en áreas en las que predomina un conocimiento técnico o cientÃÂfico. Si bien la polÃÂtica exterior se ha ido abriendo y generando instancias de consulta que incluyen actores no-estatales como expertos u organizaciones de la sociedad civil, todavÃÂa se mantiene mayoritariamente impermeable a la influencia de estos a la hora de la toma de decisiones.

La estructura del artÃÂculo es la siguiente. Primero realizo una revisión de la literatura sobre comunidades epistémicas, definiendo los conceptos clave e identificando las condiciones necesarias y/o suficientes para la influencia. Allàtambién presento los aspectos metodológicos centrales del process tracing y las fuentes de recolección de datos. Segundo, presento en profundidad el caso de la incorporación de Chile en la Alianza del PacÃÂfico, identificando a los principales actores y las reglas institucionales que los condicionan. Tercero, analizo la influencia que tuvo la comunidad epistémica de polÃÂtica exterior en la decisión de Chile de incorporarse como miembro pleno y participar activamente en la Alianza del PacÃÂfico. Por último, en la cuarta parte del artÃÂculo discuto los resultados del análisis y sus implicancias para la literatura sobre comunidades epistémicas.

1. LAS COMUNIDADES EPISTÉMICAS Y SU INFLUENCIA

Para el constructivismo los factores ideacionales ocupan un lugar central en la explicación de las relaciones internacionales, dado que tienen un efecto constitutivo sobre las identidades e intereses de los actores (Checkel, 1998; Finnemore & Sikkink,2001; Hopf,1998; Hurd, 2009; Onuf, 2013; Wendt, 1999). Pese a que existe literatura que aborda la relevancia de las ideas y normas, aún resulta desafiante y complejo testear empÃÂricamente cómo las ideas afectan el comportamiento de los actores en polÃÂtica internacional (Adler, 2013; Katzenstein,2005; KratochwÃÂl, 2017).

Adler y Haas (1992) desarrollaron el concepto de comunidades epistémicas, con el objeto de elaborar una agenda de investigación capaz de estudiar de modo empÃÂrico el papel de las ideas. De acuerdo a Haas, las comunidades epistémicas se definen como una "red de profesionales con una expertise y una competencia en un tema determinado, reconocidas éstas por otros, y que reclaman autoridad sobre un conocimiento que es relevante para la formulación de polÃÂticas al interior de ese tema" (Haas, 1992,p.3).Estas comunidades usualmente cuentan con legitimidad o autoridad en cierta materia, con base en su conocimiento (cientÃÂfico o no). Por la posición de autoridad que ocupan, tienen capacidad para influir en la toma de decisiones.

Estas redes de expertos basados en el conocimiento se caracterizan por tener cuatro atributos en común: (a) un conjunto de creencias normativas y principios, que proveen una racionalidad basada en valores; (b) creencias causales comunes, que constituyen la base de las relaciones entre las polÃÂticas y los resultados esperados; (c) nociones compartidas de validez, es decir, criterios definidos internamente para la validación de los conocimientos; y (d) una empresa polÃÂtica común (Adler & Haas, 1992).

La influencia de estas comunidades puede ocurrir en cuatro diferentes etapas del proceso de evolución de las polÃÂticas: innovación, difusión, selección o persistencia (1992). La influencia en la etapa de innovación considera el accionar de las comunidades epistémicas en la delimitación del alcance de la discusión, la definición de los intereses del Estado o la elección de las normas o instituciones apropiadas para abordar los problemas (Adler & Haas, 1992, p. 154). La influencia en la etapa de difusión contempla el rol que tienen en la comunicación y socialización de las nuevas ideas o propuestas de innovación en la polÃÂtica. Por su parte, la influencia de las comunidades epistémicas sobre la selección de las polÃÂticas suele ser menor, y está condicionado por el nivel de incertidumbre respecto del tema en cuestión. Por último, la influencia en la persistencia de una polÃÂtica ya adoptada es siempre menor y suele depender del grado de consenso entre los miembros de la comunidad (Adler & Haas, 1992, p.154).

1.1.-¿Bajo qué condiciones influyen las comunidades epistémicas?

Los primeros estudios sobre comunidades epistémicas se centraron en casos exitosos, que sirvieron para reforzar la idea de que eran un actor relevante en la formulación e implementación de polÃÂticas. Sin embargo, su influencia es contingente (Adler,1992). Factores endógenos (internos a la comunidad epistémica), exógenos (externos a la comunidad epistémica) y relacionales (referidos a su interacción con otros actores) explican por qué algunas comunidades epistémicas son exitosas y otras fracasan en su intento de influencia.

Las condiciones que permiten o impiden la influencia de las comunidades epistémicas fueron clasificadas por Cross (2012). La autora se enfoca en la cohesión y el profesionalismo de la comunidad epistémica como principales factores endógenos y el tipo de conocimiento y la incertidumbre como principales factores exógenos que explican la influencia de una comunidad epistémica. La influencia está condicionada por el nivel de cohesión interna que tenga la comunidad y el nivel de profesionalidad con el que se desempeñe, ambos como factores endógenos que condicionan su autoridad. A ello se suma que una mayor naturaleza técnica del conocimiento facilita la posibilidad de influir, dado que suele estar asociada a una mayor legitimidad por parte de estas redes de expertos. Por último, son factores claves la existencia de incertidumbre por parte de los tomadores de decisión -entendiendo que sin ello no hay demanda de conocimiento- (Haas, 1990; Radaelli, 2017) y la existencia de una relación entre estos últimos y la comunidad epistémica (Cross, 2012, pp. 147-148).

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