Comercio exterior como campo de la cooperacion internacional al desarrollo en Paraguay. Los proyectos implementados en el periodo 2003-2013/Foreign trade as a field of international development cooperation in Paraguay. The projects !mplemented in the period 2003-2013.

• Author: Lopez, Maria Antonella Cabral

INTRODUCCION

La Republica del Paraguay, al igual que los demas paises del mundo, transito por distintas etapas en lo que a cooperacion internacional se refiere. Entre la decada de 1950 y 1980 fue un privilegiado receptor, especialmente de la cooperacion estadounidense y de los fondos de origen brasilero en el marco de las decisiones de politica exterior del dictador Alfredo Stroessner (Cabral Lopez, 2014).

Sin embargo, con su caida en 1989, inicia un nuevo periodo con una distinta configuracion. Si bien se registraron cambios en materia politica, la transicion no fue un proceso facil. Al respecto, Abente Brun (2019: 27) sostuvo que el periodo 1989-1993 puede ser considerado como "una etapa de transicion de facto" y por diversas circunstancias senala al ano 1998 como el inicio de la democracia. Asimismo, en lo que concierne a la economia del pais, la decada de 1990 tampoco fue muy alentadora. A pesar de la suscripcion del Tratado de Asuncion, el cual dio nacimiento al Mercosur, el modelo economico imperante, la crisis del sistema financiero y otros aspectos institucionales no permitieron que la economia paraguaya despegue (Masi, 2006; Espinola Gonzalez, 2010).

Recien hacia el ano 2003 se experimento una mejora en los indicadores macroeconomicos, la que se prolongo en el tiempo (OCDE, 2018). Pese a la estabilidad de la economia, la misma sigue dependiendo en demasia del sector primario, lo que la expone a factores exogenos como ser la incidencia de fenomenos climaticos o variaciones en los mercados de commodities, entre otros.

En lo referente a su integracion economica, existen diversos factores que repercuten en ella. Masi (2006) explica que desde el regimen stronista, el pais opto por un modelo de integracion basado en la intermediacion comercial en el que Paraguay practicaba una apertura comercial que permitia el ingreso de productos importados, especialmente bienes de lujo, para su posterior reexportacion a paises vecinos. Esto, junto con la falta de politicas especificas para alentar la inversion en el sector productivo y la alta dependencia del sector agropecuario, condujeron a que la oferta exportable sea limitada a pocos productos, situacion que persistio durante los primeros anos del tercer milenio.

Ademas del modelo de integracion "fronteras adentro", referido previamente (Masi, 2006: 6), la competitividad del pais se vio afectada por diversos factores y por la mediterraneidad, la que le supone un costo extra al pais de acuerdo con estimaciones del BID (2009:18). Cabe senalar que Paraguay participa de diferentes iniciativas de integracion, entre las que destacan: la Asociacion Latinoamericana de Integracion (ALADI) (1) y el Mercado Comun del Sur (MERCosuR), y en organismos multilaterales como la Organizacion Mundial de Comercio (OMC) (Tamames & Huerta, 2010; Cabral Lopez, 2017). A pesar de los esfuerzos efectuados, la insercion internacional del pais siguio evidenciando ciertas dificultades en las ultimas decadas.

Para hacer frente a las mismas se recurrio a la cooperacion de distintos donantes en las ultimas decadas. Este material tiene como objetivo analizar los proyectos efectuados por la Cooperacion Internacional al Desarrollo (CID) en el campo del comercio exterior (CE) en Paraguay entre 2003-2013. Se opto por este marco de tiempo debido a que coincidia con los ultimos dos periodos gubernamentales completos al momento de la redaccion del material.

Para ello, se estructuro este articulo en cuatro partes. En la primera se plantea el tema de Bienes Publicos Globales como justificacion teorica para el abordaje de proyectos relacionados a CE en la CID. En la segunda se profundiza esta idea, presentando la incidencia del CE en el desarrollo, para pasar, en la tercera parte, a la presentacion de los proyectos implementados en la materia en el Paraguay (2003-2013). En el ultimo apartado se realiza un analisis general de estos y se presentan aspectos cuantitativos y cualitativos relevantes del CE paraguayo como parametro de sus resultados.

Bienes publicos globales y la cooperacion internacional

A modo de introduccion al estudio del CE como uno de los campos en los que actua la CID, se considera, en primera instancia, la teoria de los bienes publicos como un instrumento teorico que permite ahondar en la tematica. Desde que Samuelson (1954) publicase The Pure Theory of Public Expediture se han desarrollado variadas investigaciones al respecto, entre las que pueden resenarse los aportes de Musgrave (1959) y Buchanan (1965), que complementaron al modelo inicial (Ramis Olivos, 2013). A partir de estos trabajos se evidenciaron dos caracteristicas en los bienes publicos: la no exclusion, explicada por Stiglitz (2000) como la imposibilidad de impedir a otro sujeto su uso y ejemplificada con el usufructo de un faro, y la no rivalidad en el consumo, la cual considera como la posibilidad de que una persona consuma, sin impedir o reducir que otra lo haga tambien; lo que puede ser ilustrado con bienes como la defensa nacional.

A partir de estas dos caracteristicas, Ramis Olivos (2013)--en base a Ostrom (2006)--presenta una tipologia de los bienes, la que se refleja en la Tabla 1, en la que pueden apreciarse distintos ejemplos. El enfoque de Samuelson, tipico de la economia de bienestar, busco explicar el papel del Estado en la actividad general. El mismo podia proveer entonces los bienes que no cumplen los requisitos de publicos puros, como ser la educacion, la infraestructura, los servicios publicos, entre otros (DAlisa,2013). Adicionalmente, Stiglitz (2000) explica que ademas de bienes publicos, el Estado tambien podria proveer bienes privados como el agua.

Es importante destacar que los bienes publicos pueden generarse en distintos planos territoriales y conforme a su alcance geografico--segun Garcia Arias (2004)--pueden ser clasificados en las siguientes categorias: i) Local, ii) Nacional, iii) Regional y iv) Internacional. La primera de estas categorias contempla los bienes que afectan a una porcion de un pais; la segunda a aquellos que repercuten en todo el territorio nacional; mientras que la tercera se refiere a los que afectan a varios paises con cierta proximidad, y la ultima a los que involucran a una variedad de paises. Al respecto, de la ultima categoria mencionada, la de los bienes publicos internacionales, esta puede ser global si involucra a un numero importante de paises heterogeneos, a distintos grupos socio-economicos y a diferentes generaciones.

Por lo anteriormente expuesto, la categoria de los bienes publicos globales (BPG) tambien puede evidenciar distintos niveles de exclusion y rivalidad. Sandler (2002) senala cinco categorias: i) BPG puros; ii) BPG impuros parcialmente rivales; (iii) BPG impuros parcialmente excluibles; iv) BPG de Club, y v) BPG joint producis. Las caracteristicas de cada una de las primeras cuatro son analogas a las descritas precedentemente en la Tabla 1, mientras que la ultima refleja una situacion especial en la que en la medida que aumentan los beneficios excluibles, pueden aumentarse los pagos. Este autor considera en esta ultima categoria a la cooperacion internacional.

Para proseguir con la clasificacion de los BPG, Kaul et al. (1999) establece otra propuesta basada en el origen. Las categorias establecidas por estos autores son: i) BPG naturales; ii) BPG producidos, y v) BPG derivados de la accion politica (2). La primera de ellas se refiere a bienes que son preexistentes a la accion humana, como ser la capa de ozono o la atmosfera. Mientras que la segunda refleja aquellos creados por el hombre como el acervo de conocimientos o la normativa universal como los derechos humanos que se reflejan en una variable de stock. Por ultimo, la tercera tambien fue creada por el hombre pero, a diferencia de la categoria anterior, es un flujo y no un stock (Garcia Arias, 2004), por lo que su mantenimiento requiere de una accion constante; ejemplos de esto son la paz y la equidad global.

Por su parte, Morrissey et al. (2002) aportan dos clasificaciones, una de ellas basada en la utilidad y la otra en el ambito del que emerge el BPG. ASI encontramos las siguientes categorias conforme al primer criterio: i) BPG que proveen de utilidad directamente, como por ejemplo la biodiversidad; ii) BPG que reducen el riesgo, entre los que podria considerarse la reduccion de inestabilidad financiera, y iii) BPG que aumentan capacidades, los que pueden ser ilustrados con modelos como los de las instituciones de gobernanza global.

En cuanto al ambito del que emerge el BPG, Morrissey et al. (2002) refieren que los mismos pueden ser de los siguientes sectores: i) Medioambiental, ii) Sanitario, iii) Cognitivo, iv) Seguridad, y v) Gobernanza. Para este ultimo sector considera como actividad principal las instituciones multilaterales y el gobierno de los bienes, mientras que como actividad complementaria senala el fortalecimiento de la sociedad civil y las reformas en el servicio civil.

En base a lo expuesto, a traves de las distintas clasificaciones se percibe la existencia de elementos que vinculan a la cooperacion internacional y sus tematicas, con la perspectiva de los BPG. En este sentido, Kaul & Blondin (2015) abordan la misma perspectiva, que vincula a los BPG con los desafios internacionales contemporaneos y consideran, tal como predice la teoria economica, la emergencia de problemas de accion colectiva y subabastecimiento (3).

Estos autores senalan que debido a que existe una desconcentracion vertical y horizontal de la gobernanza, se dan respuestas ad-hoc y experimentales a los problemas, lo que hace que el mundo viva su propio "Dilema del Prisionero" (4). Para hacer frente a esto proponen dos estrategias: a) conceptualizacion y prueba de un fundamento para una cooperacion internacional eficaz y justa que la vuelva compatible con la soberania, y b) en base a lo recabado, la construccion de un consenso mundial respecto de la nocion de "soberania inteligente" (Kaul & Blondin...