Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-252, 16 de abril de 2010
| Jurisdiction | Colombia |
| Subject Matter | Principio de separación de poderes,Principio democrático,Derecho a la seguridad social y a la salud,Sistema General de Seguridad Social en Salud en Colombia,Principio de progresividad |
1. Identificación de la sentencia
Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-252, 16 de abril de 2010.
2. Resumen
La Corte Constitucional de Colombia determinó que no era procedente la declaración del estado de emergencia
esbozada en el Decreto 4975 de 2009. Consideró que los argumentos y pruebas allegadas no demostraron que la
crisis del Sistema General de Seguridad Social en Salud respondía a hechos sobrevinientes y de carácter
extraordinario, sino que hacían parte de un problema estructural, recurrente, previsible e histórico que ya había
intentado resolverse con anterioridad. Planteó que la vía del estado de emergencia no era el mecanismo idóneo
para tratar de solventar los problemas descritos en la norma, ya que debían agotarse primero los mecanismos que
la legislación colombiana ofrecía. Con base en lo anterior, declaró inexequible la totalidad del decreto.
3. Hechos
La Presidencia de la República remitió a la Corte Constitucional copia auténtica del Decreto 4975 de 2009, por
medio del cual se declaró el estado de emergencia social. La norma buscaba adoptar las medidas necesarias para
mejorar y fortalecer el sistema de salud y seguridad social en el país. El Gobierno Nacional encontró una serie de
dificultades y problemas al interior de los regímenes de salud, así como de los servicios, mecanismos, e
instituciones encargadas de garantizar el derecho a la salud y a la seguridad social en Colombia. Ante el rápido e
inusitado deterioro de la sostenibilidad financiera del Sistema General de Seguridad Social en Salud, el Gobierno
Nacional consideró que mediante la declaración de emergencia social podían adoptarse medidas de múltiples
índoles para asegurar la óptima prestación de los servicios en salud y seguridad social de toda la población
colombiana.
Por un lado, diferentes instituciones públicas y privadas, así como entidades gubernamentales presentaron sus
intervenciones a favor de la exequibilidad del decreto. Expusieron que la declaratoria de emergencia era necesaria
y debía proceder de manera inmediata, pues creían que el sistema podía llegar a decaer en una “parálisis sin
precedentes en los servicios de salud”
1
. Adicionalmente, descartaron que las facultades legislativas fueran
mecanismos suficientes para afrontar el déficit creciente y la falta de liquidez para generar una cobertura óptima
en materia de salud.
Por el otro, ciudadanos, instituciones académicas, entidades gubernamentales y no gubernamentales se
pronunciaron en contra de la constitucionalidad del decreto. Para ellos, los hechos generadores de la declaratoria
de emergencia social no cumplían con las características de ser anormales, inesperados o extraordinarios. Por el
contrario, adujeron que la precariedad en el sistema de salud en Colombia respondía a una serie de problemas
estructurales, así como a la negligencia del Gobierno desde tiempo atrás. Finalmente un tercer grupo de
intervinientes no se expresaron ni a favor, ni en contra de la exequibilidad del decreto, pues simplemente se
remitieron a exponer algunos criterios que debían tenerse en cuenta a la hora de realizar el juicio de
constitucionalidad sobre la norma. Luego de evaluar de manera rigurosa el contenido del decreto, así como las
1
Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-252, 16 de abril de 2010.
razones que motivaron la declaratoria del estado de emergencia social, la Corte Constitucional declaró
inexequible el Decreto 4975 de 2009.
4. Decisión
La Corte Constitucional entró a verificar si el contenido del Decreto 4975 de 2009 cumplía con los requisitos
necesarios para decretar el estado de emergencia social. Antes de analizar el caso en concreto, el tribunal llevó a
cabo algunas precisiones conceptuales previas. Inició por aclarar que el Estado colombiano se encontraba
organizado con base en dos grandes principios, el principio de separación de poderes y el principio
democrático. En cuanto al primero, dijo que era una característica del Estado democrático, mediante la cual se
permitía que los órganos que integraban el Estado tenían funciones separadas, pero que también colaboraban de
manera armónica entre ellos para garantizar los fines estatales. Frente al principio democrático la corporación
señaló que constituía un valor fundante y un fin esencial que perseguía garantizar que los individuos y ciudadanos
pudieran “participar de manera permanente en los procesos decisiones y de poder político y social que repercutirá
de manera significativa en el rumbo de la vida institucional, el desarrollo personal y la propia comunidad”
2
.
Precisó que tenía un carácter universal, pues comprometía variados escenarios, procesos y lugares tanto públicos
como privados.
La Corte indicó que las democracias contemporáneas se componían de ciertos elementos vitales. Por un lado,
habló de la soberanía popular, y mencionó que fungía como la manifestación del principio democrático, pues a
través de deliberaciones y decisiones públicas se pretendía asegurar la participación de todos los actores que
componían el Estado. Por el otro, se refirió a la participación ciudadana y puntualizó que era un principio que
perseguía “un incremento histórico cuantitativo y cualitativo de las oportunidades de los ciudadanos de tomar
parte en los asuntos que comprometen los intereses generales”
3
.
En relación con lo anterior, el alto tribunal manifestó que de manera excepcional, el principio de separación de
poderes y el principio democrático podían verse afectados cuando era declarado el estado de emergencia.
Mencionó que dicha figura amparada por la Constitución Política le otorgaba al Presidente de la República, con
la firma de todos los ministros, “dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis
y a impedir la extensión de sus efectos”
4
. Resaltó que dichas facultades excepcionales eran de carácter restrictivo,
ya que se limitaban a aquellas estrictamente indispensables para impedir un uso excesivo de las atribuciones
extraordinarias.
El tribunal aseveró que la declaratoria de estado de emergencia debía ceñirse al cumplimiento de una serie de
requisitos tanto formales como materiales. Especificó que debían cumplirse las siguientes condiciones de forma
“i) la firma por el Presidente de la República y todos sus ministros; ii) los motivos que condujeron a su expedición;
y iii) la indicación del ámbito temporal y territorial de la declaratoria. Para el caso de los decretos de desarrollo
se examina, además, si se dictaron dentro del límite temporal previsto”
5
.De otra parte, señaló que debían
acreditarse tres requisitos sustanciales. Primero, debían ocurrir hechos sobrevinientes que perturbaran o
2
Colombia, Corte Constitucional, Sentencias C-008, 23 de enero de 2003 y C -145, 23 de marzo de 1994.
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Colombia, Corte Constitucional, Sentencias C-1338, 4 de octubre de 2000 .
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Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-252, 16 de abril de 2010.
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Colombia, Constitución Política de 1991, art.215.
amenazaran el orden económico, social y ecológico, o que ocurriera una grave calamidad pública. Segundo, que
pudieran explicarse las razones por las cuáles dicha perturbación constituía una grave calamidad pública. Tercero,
los motivos que justificaran porqué la perturbación en cuestión no podía ser afrontada mediante el uso de las
atribuciones ordinarias de las autoridades estatales.
Resaltó que, en aras de proteger los principios democráticos, la declaración del estado de emergencia debía estar
sujeta al cumplimiento de una serie de prohibiciones y controles que garantizaran el orden constitucional del
Estado. En esa medida, la corporación aclaró que, como regla general, las facultades extraordinarias de la rama
ejecutiva no podían suspender la protección de los derechos humanos ni de las libertades fundamentales. Justificó
su restricción únicamente en los siguientes casos: (i) la limitación debía ser necesaria para alcanzar los fines que
dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia. (ii) No se podía afectar el núcleo esencial de los derechos
restringidos y se debían establecer garantías y controles para su ejercicio. (iii) Se debía justificar expresamente
la restricción de los derechos, a efectos de demostrar la relación de conexidad con las causas de la perturbación
y los motivos por las cuales se hacía necesaria. (iv) La restricción de los derechos y libertades sólo se haría en el
grado estrictamente necesario para buscar el retorno a la normalidad.
En adición a lo anterior, explicó que existían dos tipos de controles. Uno jurídico, en el cual la Corte
Constitucional debía realizar un cotejo entre el acto emitido y los parámetros normativos de control constitucional
y normativo. A su vez, precisó que debía llevarse un control político, el cual era ejercido por el Congreso y cuyo
objetivo era el de “deducir la responsabilidad política del Presidente y de los ministros por la declaratoria del
estado de emergencia económica, social [y] ecológica [o que constituya grave calamidad pública], sin la
ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las
facultades excepcionales”
6
.
Ahora bien, la Corte se refirió al derecho a la seguridad social y a la salud. Aseveró que la seguridad social
había sido reconocida en la Constitución Política como un derecho irrenunciable y como un servicio público
obligatorio, el cual incluía “el mayor número de servicios, auxilios, asistencias y prestaciones en general, (…)
cuya eficacia compromete al Estado, la sociedad, la familia y la persona”
7
. De igual forma, describió la salud
como un elemento constitutivo de la seguridad social. Puntualizó, que la Carta Política la había definido como la
“facultad que tiene todo ser humano de mantener la normalidad orgánica funcional, tanto física como en el plano
de la operatividad mental, y de restablecerse cuando se presente una perturbación en la estabilidad orgánica y
funcional de su ser. Implica, por lo tanto, una acción de conservación y otra de restablecimiento”
8
.
Más adelante la Corte Constitucional habló acerca de las funciones que tenía el Estado con relación al
cumplimiento Sistema General de Seguridad Social en Salud en Colombia. Indicó que la atención en salud
era un servicio público que estaba a cargo del Estado. Adujo que tenía bajo su cargo: (i) organizar, dirigir y
reglamentar la prestación de servicios en salud conforme a los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad. (ii) Establecer las políticas para la prestación de servicios de salud por entidades privadas y ejercer
su vigilancia y control. (iii) Establecer las competencias de la Nación, las entidades territoriales y los particulares,
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Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-135,25 de febrero de 2009.
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Colombia, Corte Constitucional, Sentencias C-107, 14 de febrero de 2002 y C -408, 15 de septiembre de 1994.
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Colombia, Constitución Política de 1991, art. 49.
tales como determinar los aportes a su cargo. La corporación aclaró que el Congreso de la República tenía la
función de diseñar el sistema de seguridad social en salud en el país, mientras que al Gobierno Nacional le
correspondía la reglamentación de su prestación, la inspección y vigilancia, al igual que la concurrencia en la
financiación adecuada del servicio de salud. Además, dijo que a la Corte Constitucional le habían sido atribuidas
competencias relacionadas con el control abstracto sobre los proyectos y las normas de carácter legal, así como
el control concreto por la vía de la acción de tutela
9
.
Agregó que la prestación del servicio de salud requería de un equilibrio financiero para poder mantener de manera
oportuna y adecuada la prestación. En otras palabras, resumió que tenía como finalidad garantizar la viabilidad
del sistema de salud, así como su permanencia en el tiempo. No obstante, destacó que dada la complejidad que
se requería para satisfacer el derecho a la salud de los ciudadanos, los deberes y obligaciones, el Estado se
encontraba amparado bajo el principio de progresividad. Con lo cual, la Corte argumentó que se requería de
decisiones políticas e inversiones considerables de recursos públicos para obtener el financiamiento en materia
de salud de manera gradual.
Con base en el análisis conceptual realizado, la Corte Constitucional se dispuso a evaluar el caso en concreto.
Para empezar, el tribunal planteó que el Decreto 4975 de 2009 había cumplido con todos los requisitos formales
consagrados en la Constitución. Comprobó que la norma: (i) fue firmada por el Presidente de la República y todos
sus ministros. (ii) Señaló el ámbito geográfico de la declaratoria al indicar que comprendía todo el territorio
nacional. (iii) Mencionó y no desbordó el periodo de tiempo señalado en la Constitución por el cual se declaraba
el Estado de Emergencia. (iv) Indicó el término dentro del cual haría uso de las facultades extraordinarias,
convocando al Congreso al no encontrarse reunido. (v) Aparecieron explícitos en su parte considerativa las
razones que le llevaron a declarar el estado de emergencia social.
De igual manera, examinó el contenido del decreto. La corporación coincidió con los motivos que instaron a la
Presidencia de la República a declarar el estado de emergencia social, pues constataron que el Sistema General
de Seguridad Social en Salud se encontraba ante una aguda crisis que estaba amenazando los derechos
fundamentales de los ciudadanos. De hecho, recordó que, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales,
había respondido un alto número de acciones de constitucionalidad
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y acciones de tutela
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para tratar de
sobrellevar las principales problemáticas del sistema relacionadas con “i) la precisión, actualización, unificación
y acceso a planes de beneficios; ii) sostenibilidad y flujo de recursos; iii) carta de derechos y deberes del paciente;
y iv) cobertura universal”
12
.
A pesar de lo anterior, concluyó que la declaración del estado de emergencia social no respondía a los requisitos
sustanciales requeridos para su procedencia. Por una parte, observó que no se logró probar que la crisis del sistema
era producto de problemas inusitados y sobrevinientes. Constató que cada una de las limitaciones y precariedades
presentadas sobre el sector salud eran hechos previsibles y conocidos de tiempo atrás que se habían seguido
manteniendo hasta la actualidad. Además, dijo que ya habían sido reconocidos por diversos actores tanto del
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Es un mecanismo consagrado en el artículo 86 de la Constitución Política, por medio del cual se busca proteger los derechos
fundamentales que han sido vulnerados o que han sido amenazados con viole ntarse.
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11
T-499, 21 de agosto de 1992, T-388, 15 de septiembre de 1993, T-067 , 22 de febrero de 1994.
12
Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-252, 16 de abril de 2010.
sector público como el privado. Más puntualmente señaló: “el carácter de habituales en torno principalmente al
diseño y organización del sistema de salud, (…) no resulta sobrevinientes y han debido y deben ser resueltos por
el sendero de la democracia. No se está hoy frente a hechos sobrevinientes ni extraordinarios”
13
. De otra parte, la
Corte encontró que la documentación enviada por el Gobierno Nacional para demostrar la dimensión de la
problemática eran insuficientes “principalmente por la ausencia de la realización y envío de estudios profundos
e integrales sobre la problemática expuesta”
14
. En esa medida, y a falta de evidencias consistentes, argumentó
que el Gobierno Nacional no logró demostrar el alcance y la dimensión de la problemática.
Finalmente, cuestionó que se decidiera acudir a este mecanismo excepcional, debido a que muchas de las
problemáticas descritas contaban con mecanismos que la legislación colombiana ofrecía para enfrentarlas y
solucionarlas. El alto tribunal concluyó que la precariedad en el Sistema General en Seguridad Social en Salud
respondía a escenarios en los cuales el mismo Gobierno no respondió de manera rápida y eficiente. Por estos
motivos, la Corte Constitucional decidió que el Decreto 4975 de 2009 debía ser declarado inexequible, so pena
de reconocer que también estaba en su deber adoptar una decisión que protegiera, hasta donde fuera posible, los
derechos que el decreto deseaba proteger. De esta manera, y a espera de que el Congreso de la República y el
Gobierno Nacional adoptaran medidas legislativas y reglamentarias necesarias, le concedió un plazo adicional de
vigencia a algunos decretos de desarrollo que perseguían equilibrar las finanzas del sistema de salud para
garantizar la prestación adecuada y oportuna del servicio.
5. Jurisprudencia citada
● Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-531/93
● Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-145, 23 de marzo de 1994
● Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-179, 13 de abril de 1994
● Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-122, 13 de enero 1997
● Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-216 14 de abril de 1999
● Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-1489, 2 de abril de 2000
● Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-112, 9 de febrero de 2000
● Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-737, 11 de julio de 2001
● Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-802, 2 de octubre de 2002
● Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-251, 11 de abril de 2002
● Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-801, 16 de septiembre de 2003
● Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-149, 25 de febrero de 2003
● Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-516, 25 de mayo de 2004
● Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-852, 17 de agosto de 2005
● Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-135 25 de febrero de 2009
● Colombia, Corte Constitucional, Sentencia T-597/93
13
Ibídem.
14
Ibídem.
6. Palabras clave
● Principio de separación de poderes.
● Principio democrático.
● Derecho a la seguridad social y a la salud.
● Sistema General de Seguridad Social en Salud en Colombia.
● Principio de progresividad.
1. Salvamento de voto
Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-252, 16 de abril de 2010.Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva
2. Resumen
El magistrado se apartó de la decisión adoptada porque consideró que era contradictoria la modulación de los
efectos del fallo, pues por un lado, se declaró inexequibilidad de una norma, y por el otro, se prolongó en el
tiempo la vigencia jurídica de la misma. Para él, esta decisión generaba además un grave menoscabo en el estado
de derecho, ya que el Gobierno Nacional carecía de la competencia para ejecutar las soluciones que la Corte le
solicitó realizar. Dadas los riesgos e implicaciones que la modulación del fallo podían ocasionar, el magistrado
salvó su voto.
3. Hechos
La Corte Constitucional de Colombia determinó que no era procedente la declaración del estado de emergencia
esbozada en el Decreto 4975 de 2009. Consideró que los argumentos y pruebas allegadas no demostraron que la
crisis del Sistema General de Seguridad Social en Salud respondía a hechos sobrevinientes y de carácter
extraordinario, sino que hacían parte de un problema estructural, recurrente, previsible e histórico que ya había
intentado resolverse con anterioridad. Planteó que la vía del estado de emergencia no era el mecanismo idóneo
para tratar de solventar los problemas descritos en la norma, ya que debían agotarse primero los mecanismos que
la legislación colombiana ofrecía. Con base en lo anterior, declaró inexequible la totalidad del decreto con una
advertencia. A espera de que el Congreso de la República y el Gobierno Nacional adoptaran medidas legislativas
y reglamentarias necesarias, le concedió un plazo adicional de vigencia a algunos decretos de desarrollo que
perseguían equilibrar las finanzas del sistema de salud para garantizar la prestación adecuada y oportuna del
servicio. No obstante, el magistrado Luis Ernesto Vargas Silva se apartó de la decisión adoptada por la Sala Plena
y salvó su voto.
4. Decisión
El magistrado Luis Ernesto Vargas Silva centró su intervención en manifestar su desacuerdo frente al fallo
adoptado en la providencia. Para él, fue un desacierto el que la Corte hubiera decidido “conceder un plazo
adicional de vigencia a algunos decretos de desarrollo”
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con el ánimo de equilibrar las finanzas del sistema de
salud. Sostuvo que esta modulación del fallo era riesgosa y contradictoria con los principios constitucionales,
pues consideró ilógico fallar la inexequibilidad, pero al mismo tiempo tomar medidas para salvaguardar los
derechos incoados en la providencia.
En adición a lo anterior, planteó que dicha modulación “implicaba un gravísimo menoscabo a la plenitud y
vigencia del estado de derecho, a sus formas y procedimientos”
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. Aseveró que el Gobierno Nacional sólo podría
habilitarse para establecer nuevos tributos o modificar existentes, siempre y cuando se hubiere declarado el
estado de emergencia, situación que no se presentó en este caso. Con base en las contradicciones encontradas,
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Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-252, 16 de abril de 2010
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Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-252, 16 de abril de 2010. Salvamento de voto magistrado Luis Ernesto Vargas Silva.
el magistrado Luis Ernesto Vargas Silva reiteró su desacuerdo y salvó su voto.
5. Jurisprudencia citada
No hubo jurisprudencia citada.
6. Palabras clave
Modulación del fallo.
Estado de emergencia.
