Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-111, 13 de marzo de 2019
| Jurisdiction | Colombia |
| Subject Matter | Cosa juzgada constitucional,Derechos políticos,Garantías judiciales,Precedente constitucional |
1. Identificación de la sentencia
Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-111, 13 de marzo de 2019.
2. Resumen
La Corte Constitucional estudió la constitucionalidad de la expresión “elección” contenida en el artículo 45 de la Ley
734 de 2002 y en el artículo 49 de la Ley 1952 de 2019. Los demandantes aducían que la expresión vulneraba el
artículo 93 de la Constitución al ser contrario al artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos.
Ello pues a criterio de los demandantes la norma bajo examen permitía que la Procuraduría General de la Nación
sancione a funcionarios públicos de elección popular y debido a ello pudiera dar por terminada su relación con la
administración. La Corte declaró exequible la expresión demandada tras reiterar su jurisprudencia en la materia.
3. Hechos
Varios ciudadanos presentaron el mismo día dos demandas de inconstitucionalidad contra la expresión “elección”
del literal a del numeral primero del artículo 45 de la Ley 734 de 2002 “Por la cual se expide el Código Disciplinario
único”.
1
De las acciones, la Corte Constitucional admitió para su estudio el cargo conforme el cual se consideraba
que la expresión demandada vulneraba el artículo 93 de la Constitución y el 23 de la Convención Americana de
Derechos Humanos. Se inadmitió parcialmente la segunda demanda en lo relativo a los cargos que consideraban
Los demandantes señalaron que en virtud del artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos la
Procuraduría General de la Nación no era competente para sancionar a un funcionario público elegido por voto
popular. A su vez, que dicho artículo al igual que la integralidad de la Convención Americana de Derechos Humanos
son de obligatorio cumplimiento en Colombia por cuenta del artículo 93 constitucional que dispuso la inclusión de
la Convención en el bloque de constitucionalidad. En atención a ello solicitaron que el alto tribunal declarara la
inexequibilidad de la expresión demandada.
Intervinieron en el proceso las universidades de la Sabana, Sergio Arboleda, Santo Tomás, Externado de Colombia
y la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. Las dos primeras universidades y la Secretaría Jurídica de
la Presidencia solicitaron al alto tribunal que se inhibiera de pronunciarse sobre el fondo del asunto.
1
La norma que contiene la expresión demandada, artículo 45 de la Ley 734 de 2002 establece: “Artículo 45. Definición de las sa nciones.1.
La destitución e inhabilidad general implica: a) La terminación de la relación del servidor público con la administraci ón, sin que importe
que sea de libre no mbramiento y remoción, de carrera o elección, o b) La desvinculación del cargo, en los casos previstos en los artículos
110 y 278, numeral 1, de la Constitución Política, o c) La terminación del contrato de trabajo, y d) En todos los casos anteriores, la
imposibilidad de ejercer la función pública en cualq uier cargo o función, por el término señalado en el fallo, y la exclusión del escalafón o
carrera. 2. La suspensión implica la separación del ejercicio del cargo en cuyo desempeño se originó la falta disciplinaria y la inhabilidad
especial, la imposibilidad de ejercer la función pública, en cualquier cargo distinto de aquel, por el término señalado en el fallo. 3. La multa
es una sanción de carácter pecuniario. 4. La amonestación escrita implica un llamado de atención formal, por escrito, que debe registrarse
en la hoja de vida. Si al momento del fallo el servidor público o el particular sancionado presta servicios en el mismo o en otro cargo similar
en la misma entidad o en otra entidad oficial, incluso en período diferente, deberá comunicarse la sanción al representante legal o a quien
corresponda, para que proceda a hacerla efectiva.”
Sostuvieron que la demanda no cumplía con los requisitos jurisprudenciales para activar el control de
constitucionalidad por vía de acción pública. A su vez, argumentaron que la demanda invitaba a que el alto tribunal
realizara un juicio de convencionalidad para el que, a criterio de los intervinientes, la Corte no estaba facultada.
Finalmente, argumentaron que operaba el fenómeno de la cosa juzgada constitucional pues la Corte se había
pronunciado previamente sobre la exequibilidad de la competencia del Procurador General de la Nación para
sancionar a funcionarios de elección popular.
El decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás solicitó la inexequibilidad de la expresión
demandada y sugirió integrar normativamente a la demanda otros artículos de la Ley 734 de 2002. Sostuvo que no
se configuraba el fenómeno de la cosa juzgada constitucional y acompañó el argumento de inexequibilidad de los
demandantes, a saber: que permitir a la Procuraduría la restricción de derechos políticos contraría la Convención
Americana de Derechos Humanos toda vez que esta dispuso que esa restricción solo podría ejercerla un juez penal.
El Grupo de investigación en Derecho Administrativo de la Universidad Externado solicitó la exequibilidad de la
expresión demandada. Para ello, recomendó reiterar el precedente constitucional conforme es dable que la
Procuraduría General de la Nación sancione a funcionarios de elección popular. También señaló que los demandantes
hacían una errónea interpretación del artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos.
Conceptuó el Procurador General de la Nación solicitando la exequibilidad de la expresión demandada. Argumentó
que la norma en cuestión hizo referencia a la competencia para ejercer la acción disciplinaria, que era la misma
Constitución la que otorgaba las competencias a la Procuraduría para sancionar servidores de elección popular y que
la Corte ha desarrollado una jurisprudencia que así lo reconoce reiterando la compatibilidad de ello con la CADH.
4. Decisión
En un primer momento la Corte advirtió que en el caso concreto no se configuraba un escenario de cosa juzgada
constitucional. Señaló que no había identidad de objeto ni de causa pues la Corte no se había pronunciado sobre las
sanciones ni sobre las consecuencias de la destitución e inhabilidad general de servidores públicos de elección
popular.
Seguidamente el alto tribunal advirtió que la disposición demandada está vigente y que era necesario integrar al
estudio de constitucionalidad el artículo 49.1 de la Ley 1952 de 2012 por ser idéntica en su contenido a la norma
demandada.
Superadas esas cuestiones la corporación fijó un problema jurídico a resolver. Así, anunció que se debía determinar
si las normas bajo estudio, que permitían la destitución e inhabilidad de los servidores públicos de elección popular
por parte de la Procuraduría General de la Nación y la consecuente terminación de su relación como servidores
públicos de “elección” vulneraba el artículo 93 de la Constitución dado que el artículo 23 de la CADH dispuso que
la limitación a derechos políticos la debía ejercer un juez penal.
La Corte Constitucional concluyó que la expresión “elección”, que fue objeto de la demanda de inconstitucionalidad
es exequible. En primer lugar, advirtió que existe una amplia línea jurisprudencial en la propia Corte que admiti las
competencias en cabeza de la Procuraduría General de la Nación para sancionar a servidores públicos de elección
popular. A su vez, que se ajustaó a la Constitución que la relación del funcionario “de elección” que fuera destituido
e inhabilitado se dé por terminada.
La Corte consideró que erróneamente los demandantes interpretan la CADH como un texto supraconstitucional.
Advierte que de una interpretación armónica de la Constitución y la Convención era dable que la Procuraduría tuviera
competencias para investigar y sancionar a servidores públicos de elección popular. Resalta que era precisamente la
Constitución la que así lo previó y que además facultaba a otras autoridades administrativas y judiciales para hacerlo.
Aclara entonces que no solo el juez penal tenía competencias para restringir el ejercicio de los derechos políticos de
funcionarios públicos electos popularmente y que la disposición de la Convención que así lo indica era enunciativa
pero no taxativa respecto de las autoridades que pudieran limitar derechos políticos.
El alto tribunal insistió que contrario a lo que consideraron los demandantes el artículo 23 de la CADH debía
interpretarse sistemáticamente con el resto del texto convencional. Así, debe tenerse en cuenta que el artículo 8 de la
Convención, que dispuso garantías judiciales mínimas, incluyó en su alcance a las decisiones administrativas. Por
ello, sostuvo el alto tribunal, se concluye que no solo el juez penal estaba en condición de asegurar el respeto por el
debido proceso. Ocurrió lo mismo respecto del derecho a un recurso judicial efectivo, amparado por el artículo 25
de la CADH. Así, señaló que el ordenamiento interno colombiano previó recursos efectivos para controvertir
cualquier sanción impuesta por una autoridad administrativa.
A partir de esa lectura sistemática del texto convencional la Corte insistió que sí era posible que una autoridad
diferente al juez penal limite los derechos políticos siempre que esas restricciones fueran respetuosas del debido
proceso y que el sancionado tenga acceso a un recurso efectivo ante un juez para controvertir la decisión limitativa
de sus derechos. Resaltó que en Colombia, eso estaba garantizado, incluso cuando las restricciones a los derechos
políticos de los servidores públicos de elección popular son impuestas por la Procuraduría General de la Nación.
Adicionalmente, la corporación sostuvo que la interpretación del artículo 23 de la CADH debía darse en conjunto
con otros tratados internacionales suscritos por Colombia como la Convención de las Naciones Unidas contra la
Corrupción y la Convención Interamericana contra la Corrupción. Ambos instrumentos permiten que el Estado
dispusiera que las sanciones disciplinarias ejercidas por autoridades administrativas afectaran los derechos políticos
de los servidores de elección popular.
Con arreglo a ello la Corte concluyó que el bloque de constitucionalidad permite que las autoridades administrativas
también restringieran los derechos políticos siempre que lo hicieran con arreglo a los artículos 29 de la Constitución
y 8 de la CADH. Frente a ello insistió que la CADH no prohibió que autoridades administrativas en el orden interno
limiten los derechos políticos de los servidores de elección popular. Al contrario, reconoceió el margen de
apreciación de los Estados frente al particular siempre que la limitación de derechos se diera en los términos antes
descritos.
Así, la Corte añadió que la Procuraduría era una entidad independiente e imparcial por lo que estaba en capacidad
de proteger los derechos y libertades de los disciplinados que hayan sido elegidos popularmente. Ello por cuenta de
al menos cuatro razones, a saber: i) la Procuraduría General de la Nación era independiente de cualquier otra entidad
desde una perspectiva financiera, presupuestal y administrativamente ii) no hace parte del ejecutivo ni del gobierno,
iii) la elección del Procurador General no era competencia exclusiva de ningún poder público pues elijió el legislativo
de una terna presentada por el Presidente, la Corte Suprema y el Consejo de Estado y iv) la Procuraduría estaba
legalmente obligada a actuar con imparcialidad.
A su vez, el alto tribunal precisó que el proceso que antecedió cualquier eventual sanción estaba revestido de las
garantías judiciales establecidas convencionalmente en la región. Ello teniendo en cuenta que la ley disciplinaria
nacional respondía a los principios y garantías judiciales protegidas por la Constitución y por la CADH.
Finalmente, que las decisiones de la entidad en todo caso podían ser objeto de un control judicial efectivo en los
términos del artículo 25 de la CADH. Así, resaltó la existencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho
como medio para controlar las actuaciones de la Procuraduría. Añadió que esa acción permitió la solicitud de
suspensión provisional del acto administrativo sancionatorio como medida cautelar y que el magistrado encargado
podía tomar cualquier otra medida que considerara necesaria para garantizar los derechos del disciplinado.
Finalmente, precisó que además de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho la Corte Constitucional
admite excepcionalmente la acción de tutela contra decisiones disciplinarias cuando esté en juego un derecho
fundamental y se esté ante un perjuicio irremediable.
En razón a todo ello el alto tribunal concluyó, además, que no había justificación para modificar el precedente
constitucional frente al particular. Esto, a pesar del argumento de un interviniente conforme el que se sostenía que
el alto tribunal debía ajustar su precedente en razón a la sentencia interamericana en el caso López Mendoza vs.
Venezuela.
La Corte Constitucional recordó que solo era válido el cambio de precedente cuando i) la jurisprudencia vigente se
hubiera adecuado a una situación social que no respondió a un cambio social posterior, ii) cuando la jurisprudencia
fuera incompatible con los valores, objetivos, principios y derechos nucleares del ordenamiento y iii) ante cambios
en el ordenamiento jurídico. Para el tribunal la decisión interamericana no se encuadró dentro de esas causales y
tampoco implicó que el diseño nacional contraríe la Convención Americana de Derechos Humanos.
Respecto de la relación entre los contenidos del Sistema Interamericano de Derechos Humanos (SIDH) y el
precedente nacional la Corte Constitucional añadió que: i) el SIDH era deferente con los contextos de cada Estado y
su ordenamiento interno, ii) que la Corte Interamericana había expresado que la Convención se limitó a fijar
estándares que determinaran el mínimo de garantía a los derechos políticos por lo que permitía que cada Estado
reglamente su ejercicio de acuerdo con sus necesidades propias, iii) que no era correcto trasplantar las decisiones de
las sentencias de la Corte Interamericana sin mayores consideraciones pues dichos pronunciamientos se refirieran a
casos inter partes y estaban sujetas a consideraciones y contextos jurídicos y fácticos que no siempre eran
extrapolables al caso colombiano.
En atención a las consideraciones anteriormente mencionadas la Corte Constitucional tuvo a bien declarar que la
expresión “elección” contenida en el artículo 45 de la Ley 734 de 2002 y en el artículo 49 de la Ley 1952 de 2019 es
exequible toda vez que existió un precedente consolidado frente a las competencias de la Procuraduría General de la
Nación para sancionar a servidores públicos de elección popular y no habían razones para modificar dicho
precedente.
5. Jurisprudencia citada
● Colombia, Corte Constitucional, sentencia C-225, 18 de mayo de 1995
● Colombia, Corte Constitucional, sentencia C-310, 25 de junio de 1997
● Colombia, Corte Constitucional, sentencia C-774, 25 de julio de 2001
● Colombia, Corte Constitucional, sentencia C-836, 9 de agosto de 2001
● Colombia, Corte Constitucional, sentencia C-228, 3 de abril de 2002
● Colombia, Corte Constitucional, sentencia C-124, 18 de febrero de 2003
● Colombia, Corte Constitucional, sentencia C-500, 16 de julio de 2014
● Colombia, Corte Constitucional, sentencia C-007, 21 de enero de 2016
● Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Castañeda Gutman vs. Estados Unidos Mexicanos.
Fondo, Reparaciones y Costas. 6 de agosto de 2008
● Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso López Mendoza vs Venezuela. Fondo, Reparaciones
y Costas. 1 de septiembre de 2011
6. Palabras clave
● Cosa juzgada constitucional
● Derechos políticos
● Garantías judiciales
● Precedente constitucional
1. Identificación de la sentencia
Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-111, 13 de marzo de 2019. Salvamento de voto Magistrado José
Fernando Reyes Cuartas.
2. Resumen
En su salvamento de voto el Magistrado José Fernando Reyes explica que se aparta de la decisión de la Corte
Constitucional al considerar que el alto tribunal debió haberse inhibido para fallar sobre el fondo del asunto pues las
demandas no eran aptas para habilitar un examen de constitucionalidad por parte de la Corte sobre la expresión
demandada.
3. Hechos
Varios ciudadanos presentaron el mismo día dos demandas de inconstitucionalidad contra la expresión “elección”
del literal a del numeral primero del artículo 45 de la Ley 734 de 2002 “Por la cual se expide el Código Disciplinario
único”.
2
De las acciones, la Corte Constitucional admitió para su estudio el cargo conforme el cual se consideraba
que la expresión demandada vulneraba el artículo 93 de la Constitución y el 23 de la Convención Americana de
Derechos Humanos. Se inadmitió parcialmente la segunda demanda en lo relativo a los cargos que consideraban
Los demandantes señalaron que en virtud del artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos la
Procuraduría General de la Nación no es competente para sancionar a un funcionario público elegido por voto
popular. A su vez, que dicho artículo al igual que la integralidad de la Convención Americana de Derechos Humanos
son de obligatorio cumplimiento en Colombia por cuenta del artículo 93 constitucional que dispone la inclusión de
la Convención en el bloque de constitucionalidad. En atención a ello solicitaron que el alto tribunal declarara la
inexequibilidad de la expresión demandada.
Intervinieron en el proceso las universidades de la Sabana, Sergio Arboleda, Santo Tomás, Externado de Colombia
y la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. Las dos primeras universidades y la Secretaría Jurídica de
la Presidencia solicitaron al alto tribunal que se inhibiera de pronunciarse sobre el fondo del asunto.
Sostuvieron que la demanda no cumplía con los requisitos jurisprudenciales para activar el control de
constitucionalidad por vía de acción pública. A su vez, argumentaron que la demanda invitaba a que el alto tribunal
2
La norma que contiene la expresión demandada, artículo 45 de la Ley 734 de 2002 establece: “Artículo 45. Definición de las sanciones.1.
La destitución e inhabilidad general implica: a) La terminación de la relación del servidor público con la administración, sin que importe
que sea de libre no mbramiento y remoción, de carrera o elección, o b) La desvinculación del cargo, en los casos previstos en los artículos
110 y 278, numeral 1, de la Constitución Política, o c) La terminación del contrato de trabajo, y d) En todos los casos anteriores, la
imposibilidad de ejercer la función pública en cualquier cargo o función, por el término señalado en el fallo, y la exclusi ón del escalafón o
carrera. 2. La suspensión implica la separación del ejercicio del cargo en cuyo desempeño se originó la falta disciplinaria y la inhabilidad
especial, la imposibilidad de ejercer la función pública, en cualquier cargo distinto de aquel, por el término señalado en el fallo. 3. La multa
es una sanción de carácter pecuniario. 4. La amonestación escrita implica un llamado de atención formal, por escrito, que deb e registrarse
en la hoja de vida. Si al momento del fallo el servidor público o el particular sancionado presta servicios en el mismo o en otro cargo similar
en la misma entidad o en otra entidad oficial, incluso en período diferente, deberá comunicarse la sa nción al representante legal o a quien
corresponda, para que proceda a hacerla efectiva.”
realizara un juicio de convencionalidad para el que, a criterio de los intervinientes, la Corte no esta facultada.
Finalmente, argumentaron que operaba el fenómeno de la cosa juzgada constitucional pues la Corte se había
pronunciado previamente sobre la exequibilidad de la competencia del Procurador General de la Nación para
sancionar a funcionarios de elección popular.
El decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás solicitó la inexequibilidad de la expresión
demandada y sugirió integrar normativamente a la demanda otros artículos de la Ley 734 de 2002. Sostuvo que no
se configuraba el fenómeno de la cosa juzgada constitucional y acompañó el argumento de inexequibilidad de los
demandantes, a saber: que permitir a la Procuraduría la restricción de derechos políticos contraría la Convención
Americana de Derechos Humanos toda vez que ésta dispone que esa restricción solo podrá ejercerla un juez penal.
El Grupo de investigación en Derecho Administrativo de la Universidad Externado solicitó la exequibilidad de la
expresión demandada. Para ello, recomendó reiterar el precedente constitucional conforme es dable que la
Procuraduría General de la Nación sancione a funcionarios de elección popular. También señaló que los demandantes
hacían una errónea interpretación del artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos.
Conceptuó el Procurador General de la Nación solicitando la exequibilidad de la expresión demandada. Argumentó
que la norma en cuestión hace referencia a la competencia para ejercer la acción disciplinaria, que es la misma
Constitución la que otorga las competencias a la Procuraduría para sancionar servidores de elección popular y que
la Corte ha desarrollado una jurisprudencia que así lo reconoce reiterando la compatibilidad de ello con la CADH.
4. Decisión
El Magistrado Reyes explica que se parta de la decisión tomada por la Corte Constitucional pues considera que
ninguna de las dos demandas de inconstitucionalidad presentadas por la ciudadanía eran aptas para habilitar un fallo
sobre la materia por parte del alto tribunal. En consecuencia, menciona que a su consideración lo que correspondía
era una inhibición por parte de la Corte aduciendo la ineptitud sustantiva de las demandas.
Reyes precisa que las demandas no satisfacen los requisitos del artículo 2 del Decreto Ley 2067 de 1991 y los
desarrollados por vía jurisprudencial para que la Corte pueda estudiar la constitucionalidad de una norma demandada.
Señala que los demandantes se limitaron a transcribir el contenido normativo demandado y aquel que consideran
vulnerado sin mayor argumentación sobre las razones de inconstitucionalidad.
Resaltó que la Corte se debió abstener de pronunciarse sobre el fondo del asunto pues no le compete la revisión de
oficio de las leyes. Recordó que para considerar la aptitud de la demanda se debe verificar que esta cumpla con los
requisitos de: i) claridad, ii) certeza, iii) especificidad, iv) pertinencia y v) suficiencia. Y que la razón de esos
requisitos es que la Corte tenga elementos de juicio suficientes al confrontar la norma acusada con la Constitución.
El Magistrado explicó que las demandas debían ir, en su contenido argumentativo, más allá de la mera enunciación
de la presunta vulneración. Advirtió que los demandantes hicieron una interpretación descontextualizada de la
expresión demandada por lo que incumplieron el requisito de certeza.
Adicionalmente, Reyes sostuvo que la demanda tampoco cumplía el requisito de pertinencia pues los cargos no
fueron fieles con el contenido del texto demandado. A su turno señaló que en las demandas tampoco se incluyeron
argumentos que permitieran poner en duda la solidez de la jurisprudencia de la Corte sobre el particular.
Insistió el Magistrado en que la satisfacción de esos requisitos hace parte de un uso responsable de mecanismos de
participación como la acción pública de inconstitucionalidad y que es responsabilidad de la Corte advertir si cuenta
o no con elementos básicos para juzgar la constitucionalidad en abstracto de una norma. Sugirió que de lo contrario
la Corte podría caer en una revisión oficiosa de la constitucionalidad de las normas demandadas.Reiteró, a modo de
conclusión que la Corte Constitucional debió haberse inhibido amparándose para ello en la ineptitud sustantiva de
las demandas.
5. Jurisprudencia citada
● Colombia, Corte Constitucional, sentencia C-447, 18 de septiembre de 1997
● Colombia, Corte Constitucional, sentencia C-631, 24 de agosto de 2011
6. Palabras clave
● Ineptitud sustantiva
