Las clausulas de seguridad nacional en el sistema interamericano de protección de los derechos humanos.

• Author: Peidro, Vanessa

Las cláusulas de seguridad nacional aparecen en multitud de tratados de derecho internacional. Los Estados se han reservado las materias de seguridad va que se trata de un ámbito especialmente sensible y que concierne directamente su soberanía. Este artículo trata el tema de las cláusulas de seguridad nacional en el ámbito de los derechos humanos, y más concretamente en el sistema interamericano de protección de los derechos humanos. El desarrollo de la jurisprudencia de derechos humanos a nivel interamericano tiene características distintas respecto a otros ámbitos del derecho internacional. Este artículo trata de encontrar los principios a través de los cuales las cláusulas de seguridad van a ser interpretadas en este ámbito. Estos principios demuestran la existencia de criterios de interpretación objetivos que excluyen una aplicación meramente política y subjetiva del Estado, hecho que constituye toda una revolución en derecho internacional.

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1. LA SEGURIDAD NACIONAL EN EL CONTEXTO AMERICANO

   El concepto de seguridad nacional en el contexto de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (1) y de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (2) (1969) adquiere un carácter singular dado el pasado tumultuoso de algunos de los Estados miembros. La Corte Interamericana de Derechos Humanos encargada de controlar la aplicación y el respeto de la Convención, en relación con las cláusulas de suspensión en los estados de emergencia, ha afirmado que:

   "[E]l tema planteado en la consulta formulada por el Gobierno se vincula con una situación jurídica, histórica y política precisa, ya que el problema de los estados de excepción o de emergencia, de los derechos humanos en esas situaciones y de las garantías judiciales indispensables en tales momentos, es un asunto crítico en la materia de los derechos humanos en América" (3). Sin duda la Corte se refiere aquí a las diferentes medidas que algunos Estados del continente tomaron en los años '80 en particular y que fueron constantemente denunciadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Algunos países aplicaron medidas que limitaban excesivamente los derechos humanos y que estaban justificadas por la defensa de la seguridad nacional. Se criminalizaron actividades que podían calificarse de "contrarias a la paz y a la seguridad del Estado" (4) con los consecuentes abusos que esto podía conllevar; y la lucha contra el terrorismo en general justificó dentro de los Estados numerosas medidas de suspensión de los derechos que eran desproporcionadas para la Comisión (5).

   La Corte considera que no le es posible hacer abstracción de los abusos cometidos en el pasado (6). Y es precisamente este contexto político-histórico el que la Corte tiene en cuenta a la hora de interpretar las cláusulas de restricción y de derogación, entre las cuales se encuentran las cláusulas de seguridad nacional.

2. LAS CLÁUSULAS DE SUSPENSIÓN Y DE RESTRICCIÓN DE LOS DERECHOS EN LA CONVENCIÓN

   La Convención Americana de Derechos Humanos establece diversos mecanismos a través de los cuales los Estados pueden tomar las medidas necesarias para proteger su seguridad. Algunos artículos establecen cláusulas de restricción del ejercicio de algunos derechos y libertades (7). Existe también la posibilidad de establecer medidas que permitan suspender temporalmente las obligaciones que derivan del tratado "en caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado" (8). La Corte reconoce que está fuera de toda duda que todo Estado tiene el derecho y el deber de garantizar su seguridad (9).

   Ahora bien, las medidas que un Estado puede tomar para proteger su seguridad no son ilimitadas. Los mismos artículos que establecen las cláusulas de restricción y de suspensión establecen claros límites (10). La Corte no ha dudado en recordar que por muy graves que puedan ser determinadas acciones, "no cabe admitir que el poder pueda ejercerse sin límite alguno o que el Estado pueda valerse de cualquier procedimiento para alcanzar sus objetivos" (11). Así pues, "ninguna actividad del Estado puede fundarse sobre el desprecio a la dignidad humana" (12).

   La Corte ha repetido en reiteradas ocasiones que el ejercicio de la función pública tiene unos límites claramente establecidos que derivan precisamente del hecho de que los derechos humanos son atributos de la dignidad humana y, por lo tanto, superiores al poder del Estado (13).

   El derecho internacional y el sistema interamericano de derechos humanos reconocen, por lo tanto, el derecho inherente de todo Estado a proteger su seguridad nacional. Sin embargo, la dificultad radica en el tenue equilibrio existente entre ese derecho, por una parte, y la obligación de no tomar medidas que socaven la dignidad humana, por otra. Las medidas atentatorias de la dignidad humana no serían otras que las que se consideren ilegítimas o desproporcionadas.

3. LA INTERPRETACIÓN DE LAS CLÁUSULAS DE SEGURIDAD NACIONAL EN LA CONVENCIÓN AMERICANA DE DERECHOS HUMANOS

   1. Los principios interpretativos

      El concepto de seguridad nacional no está definido ni en la Declaración ni en la Convención de Derechos Humanos. Tampoco la Comisión o la Corte se han encargado de tan difícil labor. Sin embargo, esto no debería sorprendemos puesto que sólo el Estado en cuestión está en condición de saber cuándo su seguridad se encuentra en juego y qué medidas son necesarias para protegerla. Toda afirmación contraria podría ser interpretada por el Estado afectado como una interferencia en sus asuntos internos (14).

      Algunos estudiosos han pretendido limitar el uso de este concepto a las situaciones en que se adoptan medidas con el propósito de garantizar la integridad territorial y la independencia nacional frente a una amenaza externa (15). Sin embargo, esta definición nos parece demasiado limitada, ya que tanto la experiencia en América Latina en décadas anteriores (16) como el estado del mundo actual, demuestran que este concepto es utilizado por los Estados para incluir amenazas terroristas que provienen también del interior o de entes no estatales.

      El concepto de seguridad nacional es, por lo tanto, subjetivo y eminentemente político. La inclusión de cláusulas de seguridad en los tratados busca precisamente dejar ese ámbito bajo el control único de ese Estado y fuera de todo escrutinio externo (17). Se trata de una parte de la soberanía de los Estados que no están dispuestos a ceder.

      Sin embargo, si bien los Estados gozan de total libertad a la hora de definir su seguridad nacional, la aplicación de estas cláusulas no puede ser ilimitada ya que de lo contrario se pondría en entredicho el respeto de las obligaciones internacionales. No hay que olvidar que este concepto es demasiado ambiguo y puede abarcar un sinfín de situaciones, hecho que pondría en peligro el respeto de la Convención.

      Estas cláusulas deben ser interpretadas teniendo en cuenta los principios de interpretación de los tratados que se encuentran en la Convención de Viena de 1969 (18) y los criterios generales establecidos en el artículo 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos.

      El primer principio interpretativo de la Convención de Viena es ese que tiene en cuenta "el sentido corriente que haya que atribuirse a los términos del tratado en el contexto de éstos y teniendo en cuenta su objeto y su fin" (19). El sentido corriente de los términos del tratado no nos esclarece la ardua tarea de interpretar las cláusulas de seguridad nacional. Como ya hemos mencionado, no existe en el tratado una definición única de seguridad nacional.

      La Corte no ha definido hasta el momento el concepto de seguridad nacional. Sin embargo, se ha pronunciado sobre otras cláusulas de restricción y sobre el sentido que debe atribuirse a estas. La Corte se ha referido a los conceptos de "orden público" y de "bien común". En el caso sobre la Colegiación obligatoria de periodistas (20) la Corte trata de definir estas cláusulas. Sin embargo, termina por reconocer "que escapa a la Corte la dificultad de precisar de modo unívoco los conceptos de orden público y de bien común. Nos parece pues, que si la Corte reconoce que no existe un concepto único de orden público o de bien común, menos aún podrá pronunciarse de forma contundente sobre el concepto de seguridad nacional, un concepto tan político y que toca de forma tan directa el ámbito de soberanía del cual los Estados son tan celosos.

      Si bien la interpretación literal no nos puede ser de ayuda, el artículo 31(1) de la Convención de Viena establece que también hay que tener en cuenta el objeto y el fin del tratado. La Corte ha establecido un sistema de interpretación que favorece el objeto y fin de este tratado, que es la protección del individuo (22). Este sistema de interpretación se explicaría por el hecho de que la Convención Americana de Derechos Humanos no es un tratado multilateral de tipo tradicional, caracterizado por la reciprocidad de los derechos y obligaciones entre los Estados miembros (23). Así pues, la interpretación de las disposiciones de la Convención debe tener en cuenta que el objeto y fin de este tratado es la protección de los derechos de la persona.

   2. La interpretación restrictiva de las cláusulas

      Los artículos 29, 30 y 32 establecen algunos criterios de interpretación de las cláusulas de restricción de los derechos de la Convención.

      El artículo 29 se refiere a criterios generales de interpretación de las cláusulas de restricción. Según lo establecido en este artículo, ninguna disposición de la Convención debe ser interpretada en el sentido de permitir "a alguno de los Estados partes, grupo o persona, suprimir el goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la Convención o limitarlos en mayor medida que la prevista en ella" 24.

      El artículo 30, por su parte, establece el principio según el cual las restricciones deben ser incluidas en leyes que tengan un interés general y con el propósito para el...