Chile, Tribunal Constitucional, sentencia No. 2684-2014, 9 de julio de 2014
| Jurisdiction | Chile |
| Subject Matter | Derecho de propiedad,Seguridad jurídica,Derecho urbanístico,Limitación al ejercicio de los derechos |
1. Identificación de la sentencia
Chile, Tribunal Constitucional, sentencia No. 2684-2014, 9 de julio de 2014.
2. Resumen
La sentencia falló un recurso de inaplicabilidad interpuesto por una curtiembre respecto de un precepto de la Ley
General de Urbanismo y Construcciones que faculta a la Municipalidad de la comuna donde se situaba a ordenarle
su traslado por causar “molestias” o “daños” a los vecinos. Dijo que a partir de lo establecido en la Constitución
respecto a las limitaciones que podía establecer el legislador al ejercicio de los derechos que esta dispuso, en
particular respecto del derecho de propiedad, el Tribunal declaró inconstitucional el precepto.
3. Hechos
La parte activa, Curtidos Bas S.A., era una empresa de curtiembres que operaba una industria en la comuna
santiaguina de San Joaquín, que recurrió de ilegalidad municipal ante la Corte de Apelaciones de San Miguel
respecto de un decreto del Alcalde de San Joaquín que le ordenaba trasladarse de la comuna en el plazo de un
año, en virtud de lo dispuesto por el artículo 62 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones.
La Corte de San Miguel falló contra el recurso, y durante la casación ante la Corte Suprema, se interpuso ante el
Tribunal Constitucional un recurso de inaplicabilidad del inciso segundo del artículo 62 de la Ley General de
Urbanismo y Construcciones. Dicho inciso estableció que las “industrias mal ubicadas, que causen molestias o
daños al vecindario, deberán trasladarse dentro del plazo que les señale la Municipalidad, previo informe del
Departamento de Higiene Ambiental del Servicio Nacional de Salud y la Secretaría Regional correspondiente del
Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Este plazo no será inferior a un año”. La actora alegó que se habrían
infringido el derecho a desarrollar una actividad económica lícita (artículo 19 N°21 de la Constitución), el derecho
de propiedad (art. 19 N°24), la regulación constitucional de las cargas públicas (artículo 19 N°20), imponiéndose
una que falla en el test de proporcionalidad y el derecho a la seguridad jurídica (artículo 19 N°26).
El Tribunal acogió el recurso por considerar que la atribución contemplada en la norma impugnada violaba el
derecho de propiedad y la seguridad jurídica.
4. Decisión
El Tribunal Constitucional se abocó a resolver si la aplicación del referido inciso segundo del artículo 62 de la
Ley General de Urbanismo y Construcciones, constituía o no una violación a las garantías constitucionales de
derecho de propiedad, la regulación constitucional de las cargas públicas y la seguridad jurídica en el ejercicio
de los derechos.
El Tribunal habló acerca del derecho de propiedad y dijo que este caso se vio afectado por un cambio ajeno a la
voluntad de la parte actoral, como lo era el aumento poblacional de la comuna, que transformaba un derecho
nacido pura y simplemente en uno sujeto a la apreciación subjetiva de órganos de la Administración. Dijo que
ello se fundaba en conceptos (“molestias”, “daños”) demasiado abiertos a la interpretación como para cumplir
con la certeza jurídica que en el ejercicio de los derechos establece la Constitución, dejando en la incertidumbre
a todas las industrias susceptibles de ser catalogadas molestas o dañinas, conceptos de los cuales no se sabía
dónde empezaban o terminaban.
Así, no sería posible fundar la norma impugnada en el derecho a vivir en un medio ambiente libre de
contaminación contenido en el artículo 19 N°8 de la Constitución, puesto que sus redactores entendieron que este
numeral no buscaba proteger de “toda” contaminación, en la medida de que sería imposible garantizar un medio
ambiente completamente impoluto sin anular la actividad humana en éste. Por tanto, siguiendo la jurisprudencia
anterior del Tribunal, “contaminación”, en términos jurídicos, no sería cualquier alteración ambiental sino aquella
que superaba un parámetro establecido, parámetro que se encontraba ausente de la norma que se impugnaba. En
ese sentido, y dado que no existiría ni en la Ley General de Urbanismo y Construcciones ni en el Código Sanitario
una norma que así lo estableciera, por lo que los requisitos que establecía el artículo 62 inciso segundo quedarían
a la apreciación subjetiva del alcalde.
Acto seguido señaló que en un Estado de Derecho la regla general era el ejercicio pleno de los derechos, por lo
que la afectación a este era una excepción y debía interpretarse de manera restrictiva. Por tanto, debía morigerarse
el uso de conceptos jurídicos indeterminados para tal efecto, pues vulneraría lo dispuesto en el artículo 19 N°26
respecto a la “seguridad” en el ejercicio de un derecho. Era, pues, necesario que al menos se acotaran los
elementos esenciales de dichas fórmulas genéricas, que permitieran a la autoridad administrativa ejecutarlas de
manera razonable. Así, la jurisprudencia anterior del Tribunal había reprobado preceptos legales que dejaban los
derechos y libertades establecidos por la Constitución a la apreciación libre y subjetiva de poderes absolutamente
discrecionales de la Administración.
En el caso específico del derecho de propiedad, señaló que su ejercicio poseía en el artículo 582 del Código Civil
un deber correlativo que determinaba su ejercicio legítimo: que no fuera “contra ley o derecho ajeno”. No
obstante, la indeterminación del artículo 62 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones no permitía
configurar claramente dicha limitación, y sometía al derecho de propiedad a un condicionamiento que sería
improcedente. Más todavía, la orden de traslado implicó una supresión virtual de las prerrogativas inherentes del
dominio de la actora, sin mediar por la expropiación que exigía la Constitución en su artículo 19 N°24, toda vez
que la privación del dominio no solo se limitaría al despojo de este, sino también al caso en que al titular se le
desposeía de algún atributo o facultad esencial que caracterizaran a la propiedad.
Respecto al argumento ofrecido por el Ejecutivo, que fundó el artículo 62 de la Ley General de Urbanismo y
Construcciones en la función social de la propiedad prevista por el art. 19 N°24 de la Constitución, el Tribunal
señaló que, si bien el primer inciso podía identificarse como una limitación al dominio, el segundo contempló
una regulación que lo afectó en su esencia. Distinguió la regulación de una limitación en la medida de que el
primero determinó las reglas conforme a las que se debía usar, gozar o disponer la propiedad, resguardando su
ejercicio efectivo e impidiendo que fuera contra ley o derecho ajeno. La limitación, en cambio, restringió, acortó
o ciñó la extensión del ejercicio de un derecho, pero dejando plenamente vigentes sus facultades esenciales. En
ese sentido, el inciso cuestionado sería una regulación que, en la práctica, generó el efecto de impedir el ejercicio
pleno de las facultades del dominio. Y que aun admitiendo que fuera una limitación, no cumplía con la
determinación y especialidad necesarias, afectó la esencia del derecho limitado y vulneró el principio de igualdad.
Consiguientemente, al estimar que vulneró los numerales 24 y 26 del artículo 19 de la Constitución, el Tribunal
declaró inaplicable el artículo 62 inciso segundo de la Ley General de Urbanismo y Construcciones.
5. Voto Disidente
Los ministros Carlos Carmona, Francisco Fernández, Domingo Hernández y Gonzalo García votaron en contra,
estimando que no se trataría de una norma que entregó la calificación al criterio discrecional de una autoridad
administrativa, sino que esta estaría fundada en una decisión democrática ratificada por un órgano técnico
competente, no por la autoridad municipal por sí misma. Además, la Constitución no estableció un modelo único
de propiedad, lo que dejó en manos del legislador, que creó el estatuto de la propiedad urbana.
Añadió que esta situación dice relación además con el equilibrio entre la ley y el reglamento, cuestión sobre la
cual el Tribunal se había pronunciado en fallos anteriores, que establecieron criterios para dicha relación.
Además, que la existencia de conceptos jurídicos indeterminados no producía una potestad subjetiva y
discrecional, ya que debían interpretarse conforme a Derecho, de acuerdo al conjunto de estándares legales y
reglamentarios que permitían darle a dichos conceptos un contenido acorde a la seguridad jurídica.
Incluso, se generaría una situación de privilegio económico por vía de la inaplicabilidad, ya que se sustraería de
la regulación común a todos sus competidores por esta vía.
Respecto al artículo 19 N°21, señaló que no se prohibía actividad económica alguna, solo la sujeta a un estándar
mínimo de compatibilidad entre la actividad productiva con el impacto negativo que generó en el entorno. Sobre
el artículo 19 N°24, que era una limitación al dominio fundada en la función social de la propiedad, respecto de
la cual la Constitución no establecía un mandato de mínimos, sino que la sujetaba a la “mayor realización
espiritual y material posible” del artículo 1. Respecto al artículo 19 N°20, señaló que no generó una carga pública
desproporcionada, toda vez que no existiría otra alternativa para dar cumplimiento a lo establecido por la ley.
Redactó la sentencia el ministro Iván Aróstica Maldonado y la disidencia el ministro Carlos Carmona Santander.
6. Jurisprudencia citada
● Chile, Corte de Apelaciones de San Miguel, Rol N°88-2004, 5 de diciembre de 2004.
● Chile, Tribunal Constitucional, Rol N°29-1985, 24 de mayo de 1985.
● Chile, Tribunal Constitucional, Rol N°185-1994, 28 de enero de 1994.
● Chile, Tribunal Constitucional, Rol N°198-1994, 4 de octubre de 1994.
● Chile, Tribunal Constitucional, Rol N°226-1996, 2 de octubre de 1996.
● Chile, Tribunal Constitucional, Rol N°245-1996, 5 de septiembre de 1996.
● Chile, Tribunal Constitucional, Rol N°253-1997, 16 de febrero de 1997.
● Chile, Tribunal Constitucional, Rol N°280-1998, 16 de noviembre de 1998.
● Chile, Tribunal Constitucional, Rol N°293-1999, 8 de septiembre de 1999.
● Chile, Tribunal Constitucional, Rol N°325-2001, 11 de mayo de 2001.
● Chile, Tribunal Constitucional, Rol N°334-2001, 23 de julio de 2001.
● Chile, Tribunal Constitucional, Rol N°370-2003, 28 de febrero de 2003.
● Chile, Tribunal Constitucional, Rol N°389-2003, 9 de septiembre de 2003.
● Chile, Tribunal Constitucional, Rol N°433-2005, 7 de enero de 2005.
● Chile, Tribunal Constitucional, Rol N°577-2006, 25 de septiembre de 2006.
● Chile, Tribunal Constitucional, Rol N°807-2000, 27 de junio de 2000.
● Chile, Tribunal Constitucional, Rol N°1298-2009, 8 de enero de 2009.
● Chile, Tribunal Constitucional, Rol N°1365-2009, 16 de abril de 2009.
● Chile, Tribunal Constitucional, Rol N°1863-2012, 26 de noviembre de 2012.
● Chile, Tribunal Constitucional, Rol N°1986-2012, 15 de mayo de 2012.
● Chile, Tribunal Constitucional, Rol N°2643-2015, 7 de marzo de 2015.
● Chile, Tribunal Constitucional, Rol N°2664-2015, 12 de mayo de 2015.
7. Palabras clave
● Derecho de propiedad.
● Seguridad jurídica.
● Derecho urbanístico.
● Limitación al ejercicio de los derechos.
