Chile, Tribunal Constitucional, sentencia No. 2.731, 26 de noviembre de 2014
| Jurisdiction | Chile |
| Subject Matter | Educación superior,Administrador provisional,Autonomía universitaria,Libertad de enseñanza |
1. Identificación de la sentencia
Chile, Tribunal Constitucional, sentencia No. 2.731, 26 de noviembre de 2014.
2. Resumen
Diputados del Congreso interpusieron requerimiento ante el Tribunal Constitucional para que este declarara la
inconstitucionalidad de diversos artículos del proyecto de ley que creaba al administrador provisional y
administrador de cierre de instituciones de educación superior y establece regulaciones en materia de
administración provisional de sostenedoras educacionales. Tras su discusión, el Tribunal rechazó toda y cada una
de las partes del requerimiento presentado por los parlamentarios, descartando que el proyecto afectara el derecho
de propiedad, la autonomía de los cuerpos intermedios, el debido proceso y la libertad de enseñanza, toda vez
que el administrador provisional consistió en una institución temporal cuyas reglas de nombramiento y facultades
resultaron proporcionales al interés público de garantizar el derecho a la educación.
3. Hechos
El 24 de octubre de 2014, más de un cuarto de miembros en ejercicio de la Cámara de Diputados interpusieron
un requerimiento ante el Tribunal Constitucional para que este declarara la inconstitucionalidad de ciertos
artículos del proyecto de ley que creó al administrador provisional y administrador de cierre de instituciones de
educación superior y estableció regulaciones en materia de administración provisional de sostenedoras
educacionales.
En primer lugar, los requirentes impugnaron (i) el artículo 3º inciso 2do, que facultó a recopilar y acceder a
información institucional contenida en comunicaciones privadas, documentos y el propio domicilio de los
establecimientos educacionales, y (ii) el artículo 5º inciso 3ro, que facultó al Ministerio de Educación para
designar a una persona cualquiera, incluso a alguna que careciera de responsabilidad administrativa, para ser
nombrado administrador provisional. Los requirentes impugnaron los citados artículos ya que vulnerarían las
garantías del artículo 19 numeral 4º (respeto a la vida privada y protección de los datos personales), en relación
con el 19 numeral 3º inciso 5to de la Constitución (inviolabilidad del hogar y documentos y comunicaciones
personales). Ello, toda vez que las referidas facultades se otorgaron al administrador y al Ministerio de Educación
sin una resolución judicial previa.
En segundo lugar, lo requirentes impugnaron los artículos 13º, 7º y 20º del proyecto que permitía nombrar un
administrador provisional o un administrador de cierre por parte del gobierno, con poderes plenos y suspendiendo
a las autoridades vigentes de la institución afectada, pues consideraron que dicho nombramiento limitaba el
derecho de propiedad constituyendo, en la práctica, una disposición expropiatoria.
Asimismo, impugnaron los artículos 4º, 6º, 10º, 11º, 13º, 17º y 20º que facultaron de reestructuración de la
institución educativa por parte del administrador provisional, pues estimaban que vulneraron la autonomía
universitaria y la libertad de enseñanza toda vez que estas acciones se verificaron contra la voluntad de sus
dueños. Dicha observación era colegida de la aplicación de distintos artículos de la carta fundamental: artículo
76º (facultad exclusiva de jurisdicción por parte de los tribunales), en relación con el artículo 19 nº 3º inciso 5º
(debido proceso), nº 11 (libertad de enseñanza), y nº 24º (derecho de propiedad), y el artículo 1º inciso 3ro
(protección de los cuerpos intermedios).
Finalmente, los parlamentarios requirentes impugnaron el artículo 29º nº 1, letra f), pues se ampliaron las causales
de nombramiento del administrador provisional ya existente en materia de educación escolar, por no haber sido
aprobado en el Senado con el quórum propio de ley orgánica constitucional, vulnerando así los artículos 66º
inciso 2do, 118º y 121º de la Constitución. Indicaron que dicha disposición implicó una modificación a la Ley
General de Educación, inmiscuyéndose asimismo en atribuciones que eran propias de la autonomía de las
municipalidades, las que no estaban sujetas a la subordinación jerárquica del Poder Ejecutivo. Así, el artículo se
aprobó con quórum simple, pese a que debió haber sido aprobado por un quórum propio de ley orgánica
constitucional.
El Tribunal rechazó toda y cada una de las partes del requerimiento presentado por los parlamentarios.
4. Decisión
El Tribunal expuso que, por la complejidad e importancia de la materia requerida, el examen jurisprudencias
debía dividirse en 3 capítulos:
En el primer capítulo el tribunal se refirió a las principales instituciones jurídicas esenciales del conflicto objeto
de discusión. Indicaron que el administrador provisional reemplazó a la administración que puso el dueño con
el propósito de dar continuidad al servicio, mejorarlo o salvar la institución de su disolución sin poner en
cuestionamiento su propiedad. Su nombramiento era temporal, estaba sujeto a reglas de rendición de cuentas, y
su designación estaba a cargo del Ministerio de Educación, con acuerdo del Consejo Nacional de Educación,
cuando concurrieran ciertas y determinadas causales. A continuación se refirió al reconocimiento oficial del
Estado a las instituciones de educación superior. Indicó que de acuerdo al inciso final del nº 11 del artículo 19
la Constitución, la Ley General de Educación estableció las modalidades y requisitos de otorgamiento de tal
reconocimiento. Este último era una autorización, por lo que el particular interesado debía suministrar a la
administración una serie de antecedentes destinados a evitar que ciertos riesgos se materializara. Esta implicó un
intenso control preventivo, y era un título habilitante, ya que levantaba una prohibición relativa a llevar a cabo
algo, y un título constitutivo, ya que estableció las condiciones conforme a las cuales ésta se iba a llevar a cabo.
Que por sentencia ROL 102 del año 1990, el establecimiento de los requisitos mínimos para el reconocimiento
oficial había sido estimado, para el caso de instituciones de educación superior, como materias propias de la
dimensión orgánica constitucional.
En el segundo capítulo, el Tribunal manifestó los principios orientadores de la sentencia y que eran transversales
a gran parte de las objeciones de constitucionalidad planteadas. Indicó en primer lugar que el derecho de recibir
educación exigía que la libertad de enseñanza concretizara el derecho de los establecimientos de otorgar una
educación reconocida oficialmente y de calidad. Segundo, que las instituciones de educación superior tenían la
autonomía universitaria que les reconocieron la Constitución, leyes y sus estatutos. Tercero, que el derecho de
otorgar educación reconocida oficialmente conducente a la obtención de un título universitario o técnico-superior
importó la concurrencia de normas de organización y procedimientos que velaran por los derechos de todos los
integrantes de la comunidad educativa.
En el tercer capítulo, el Tribunal estudió las cuestiones previas y examen de las 11 cuestiones de
constitucionalidad planteadas al tribunal.
Respecto a las cuestiones previas, expuso que era necesario cambiar el precedente de la sentencia ROL 184/1994,
por la cual el Tribunal objetó la posibilidad de que la Superintendencia de Administradoras de Fondos de
Pensiones nombrara un delegado en una institución administradora de fondos (AFP), si ésta hubiere incurrido en
infracción grave de ley que sin perjuicio al fondo que administra. Pese a que aquella ocasión estimó que esta
facultad afectaba el derecho de propiedad, la autonomía de los grupos intermedios y la facultad exclusiva de los
tribunales de resolver conflictos, consideró que dicho precedente debía alterarse pues se encontraba aislado en el
tiempo, carecía de función pública envuelta en la actividad misma y no se refería a un acto administrativo mismo
sino que de un acto jurisdiccional.
A continuación, evaluó 11 cuestiones de constitucionalidad. (i) Indicó que en la parte petitoria del requerimiento
se omitió la solicitud al Tribunal de declarar el carácter orgánico constitucional de todos los artículos, y en los
alegatos de la vista de la causa, el abogado de los requirentes no reiteró la impugnación. Además, consideró no
existió tal vicio ya que de la interpretación jurisprudencial de que la autonomía universitaria era integrante de la
libertad de enseñanza no se dedujo que fuera ella un complemento indispensable al establecimiento de requisitos
para el reconocimiento oficial que debiera ser aprobada por el quórum de ley orgánica indicado por los
requirentes.
(ii) Sobre el carácter orgánico constitucional del artículo 29 del proyecto, que ampliaron las causales de
nombramiento del administrador provisional, el Tribunal indicó que la regla general era que las potestades de los
órganos de la administración eran propias de ley simple, salvo hubiera materia propia de ley orgánica
constitucional. Descartó que la norma fuera una norma orgánica constitucional por referirse al reconocimiento
del establecimiento, pues el administrador era nombrado luego de que el reconocimiento oficial se entregó.
Rechazó, asimismo, que la norma afectara la autonomía municipal, ya que no estaba en el ámbito municipal todo
lo que tuviera que ver con el nombramiento de administrador provisional; el que había sido entregado a una
autoridad nacional: el superintendente de Educación.
(iii) En relación con la constitucionalidad de las facultades en materia de investigación preliminar del Ministerio
de Educación, desechó la alegación de los requirentes en orden a que esta debía contar con autorización judicial
previa, afectando asimismo la inviolabilidad de la documentación privada y el derecho de propiedad. Respecto a
lo primero, lo rechazó debido a que la norma se enmarcó dentro de una investigación iniciada por el Ministerio
de Educación al haber tomado conocimiento de antecedentes graves, que pusieron en peligro la institución.
Además, la Magistratura había validado intervenciones administrativas similares a la cuestionada, como se
determinó en sentencia ROL Nº 2541 del año 2013. También, que estas facultades no eran un fin en sí mismo
sino que servían para que la autoridad pudiera decidir un curso de acción. Respecto a lo segundo, consideró que
había un interés público involucrado si una institución de educación superior tenía que cerrar, por lo que no se
buscó afectar directamente las facultades propias del dominio.
(iv) Sobre la impugnación del artículo 4º letra b) del proyecto, que facultó al Ministerio de Educación para
nombrar a un administrador provisional se descartó que el nombramiento del administrador provisional fuera un
acto jurisdiccional, porque consistió en una medida precautoria. En realidad se le consideró un acto administrativo
que contenía una decisión formal emanada de un órgano de la Administración, en el ejercicio de una potestad
pública. Tampoco se consideró que afectara la libertad de enseñanza, ni que hubiera una privación del derecho
de propiedad, ni que se afectara la autonomía de los grupos intermedios.
(v) Respecto de la facultad del administrador provisional para establecer un plan de recuperación del
establecimiento, y la posibilidad de un delegado ministerial con facultades de ingreso y recopilación de
información (artículo 5º inciso 3ro del proyecto), el Tribunal señaló que no consideró que las medidas de control
asociadas a dicho plan violentaran la Constitución. Indicó sobre el particular que (i) eran una consecuencia natural
y directa de la supervigilancia del cabal cumplimiento del plan, (ii) las instituciones de educación superior estaban
sujetas a ciertos controles semejantes, (iii) el plan de recuperación evitaba una intervención mayor, y (iv) no
parecía cuestionable la existencia de la figura del delegado ministerial toda vez que esta se encontraba regulada
en el artículo 41 de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado.
(vi) En relación con las causales para decretar la medida de nombramiento de administrador provisional (artículo
6º del proyecto) el Tribunal analizó esta impugnación desde la perspectiva que ésta cuestionó la
constitucionalidad de las condiciones y procedimientos del proyecto bajo los cuales se adoptaría la decisión de
nombrar un administrador provisional, y no el nombramiento en sí mismo. Al respecto, argumentó distintas
razones para considerar que dicha norma era racional de acuerdo a los estándares constitucionales para resguardar
el derecho a la educación del estudiante del nivel superior, conforme al artículo 19º nº 10 de la Constitución.
Alegó, en primer lugar, que dicho nombramiento era proporcional a la decisión pública con el objetivo de
garantizar la estabilidad de proyectos institucionales destinados a la obtención de un título profesional.
En segundo lugar, planteó que el Procedimiento de la decisión de nombramiento de Administrador provisional
bajo garantía institucional del Consejo Nacional de Educación era una garantía institucional reforzada y pluralista
que impedía la decisión administrativa unilateral del Ministerio de Educación de turno. Indicó, finalmente, que
las causales de nombramiento eran constitucional y legalmente coherentes con los requisitos para reconocer
oficialmente a una institución y para revocar esa decisión. Por ejemplo, sin dejar de cumplir los objetivos
contemplados en sus propios estatutos era una causal de revocación del reconocimiento oficial, declarada
constitucionalmente por este Tribunal, por qué no iba a ser el nombramiento de un Administrador Provisional
para impedir que ello aconteciera cuando existieran riesgos relevantes de que dejaran de cumplirse tales estatutos.
(vii) Luego, el Tribunal examinó el artículo 10º del proyecto, que reguló lo que tenía que hacer el administrador
provisional una vez nombrado. El Tribunal no consideró que se afectara la autonomía de los grupos intermedios
y la libertad de enseñanza, ya que lo que la norma buscaba era enmarcar el accionar del administrador provisional,
al someterlo a una serie de obligaciones que restringían su espacio de actuación. Además, se estableció una serie
de garantías para los dueños del establecimiento. Tampoco observó que se comprometiera la autonomía de los
grupos intermedios. Afirmó que no se contrapusieron a las intervenciones legislativas, toda vez que la potestad
legislativa tenía rango constitucional y los grupos intermedios no estaban al margen de los mandatos del
legislador.
(viii) Sobre la impugnación del artículo 11º del proyecto, que reguló la eventual reestructuración de la institución
que podía proponer el administrador provisional, el Tribunal descartó que esta afectara la autonomía de los grupos
intermedios o la libertad de enseñanza. Consideró que debían rechazarse tales objeciones, porque el
nombramiento del administrador provisional pretendía era hacer el último intento por dar continuidad al
establecimiento. Si fracasaba su gestión, la autoridad debía iniciar el procedimiento de revocación. Además, el
proyecto reguló las causales que permitían el nombramiento del administrador provisional, entre las causales se
encontraba el riesgo serio de no garantizar la viabilidad administrativa o financiera de la institución. De igual
manera, aseveró que la Constitución garantizó a los grupos intermedios su autonomía para que pudieran perseguir
sus fines específicos. Pero cuando dicha libertad para organizarse se hiciera inconciliable con la finalidad de los
institutos de educación superior, que era satisfacer el derecho a la educación, la autonomía decaía. Tampoco
podía invocarse la libertad de enseñanza, pues ella estaba concebida para dar cauce al derecho a la educación,
cuyos titulares eran los alumnos, por lo que se exigía que el Estado tuviera los instrumentos destinados a
garantizar su “desarrollo y perfeccionamiento.
(ix) Respecto de la impugnación de las facultades del administrador provisional y su supuesta afectación al
derecho de propiedad y la autonomía universitaria, el Tribunal indicó que ya se refirió a las razones que fundaron
la designación del Administrador Provisional, por lo que sólo quedó pendiente la impugnación respecto al
desplazamiento del administrador institucional, las facultades que ejercía el administrador provisional, y los
límites de la misma administración. Luego de analizar las características de la figura, resultó evidente que ésta se
fundó en expresas consideraciones de interés público. La ausencia de intervención era sinónimo de pérdida del
ejercicio del derecho a la educación de los estudiantes. En cambio, la intervención estatal sobre la administración
de la institución de educación superior tenía por objeto preservarla hacia el futuro para sus titulares originales. El
sacrificio que demandó para los administradores y controladores de la institución era infinitamente menor que la
satisfacción del derecho legítimo que tenían los estudiantes para alcanzar sus títulos profesionales. En
consecuencia, el desplazamiento del administrador original tenía un fundamento de interés público en la
preservación del modelo educativo de la entidad respectiva y en la garantía de satisfacción del derecho a la
educación de los estudiantes, no existiendo razón para objetar el artículo 13º del proyecto.
(x) En relación con la impugnación de la norma que permitía la suspensión, inhabilidad, responsabilidad y
derechos del administrador originales de la institución educativa (artículo 17º del proyecto), el Tribunal descartó
que esta afectara el derecho de propiedad, el debido proceso o la libertad de enseñanza. Consideró que la
“suspensión” e “inhabilitación” de los administradores originales era la consecuencia de su ni de una sanción
administrativa. Así, era constitucional suspender e inhabilitar la administración original con el objeto de preservar
las condiciones materiales esenciales que permitieran darle continuidad al proyecto educativo y garantizar uno
de los propósitos relevantes del reconocimiento estatal: la obtención de un título profesional.
(xi) Finalmente, revisó si la figura del administrador para cerrar una institución de educación superior resultaba
o no inconstitucional. Dicha norma, contenida en el 20º del proyecto, estableció el inicio del procedimiento de
revocación del reconocimiento oficial de una institución de educación superior como medida de ultima ratio
cuando se verificara alguno de los enunciados en el mismo artículo: imposibilidad de subsanar los problemas y
deficiencias de la institución; insolvencia y dictación de la resolución respectiva de liquidación, e incumplimiento
de los requisitos mínimos y desarrollo de las causales legales para revocar el reconocimiento oficial en cada una
de las instituciones de educación superior. Para los requirentes, esta vulneró la autonomía universitaria y la
libertad de enseñanza, ya que había una adopción de una medida (la administración provisional) decretada por
un órgano de la Administración, sin mediar resolución judicial previa. Los requirentes argumentaron asimismo
que esta norma resulta abiertamente expropiatoria. El Tribunal estimó que un administrador de cierre tenía
atribuciones diversas de las de un administrador provisional, porque su objeto era distinto. Por lo mismo, resultó
impropio extender un cuestionamiento, sin mayor fundamento constitucional, a una figura jurídica cuyo objeto
preciso era lograr la obtención del título respectivo por parte de los estudiantes, dimensión habilitante para el
ejercicio de múltiples derechos fundamentales. Así, se debió rechazar el requerimiento en esta objeción final.
Por todos los motivos expresados, el Tribunal rechazó el requerimiento deducido, en todas sus partes.
5. Voto disidente
Los ministros Peña, Bertelsen, Aróstica y Brahm no se pronunciaron respecto al vicio de forma alegado por los
requirentes. No obstante, fueron partidarios de acoger parcialmente el recurso. Respecto al inciso 2do del artículo
3º del proyecto, consideraron que éste vulneró el derecho a la inviolabilidad de toda forma de comunicación
privada (artículo 19º nº 4 de la Constitución) y también el derecho a un debido proceso legal (artículo 19º nº 3 de
la Constitución). Consideraron igualmente que los artículos 4º y 6º del proyecto estaban redactados en términos
tan genéricos e ilimitados que pudieran amagar la libertad constitucional de enseñanza y el derecho de propiedad.
El ministro Juan José Romero, asimismo, era de la opinión de acoger parcialmente el recurso respecto de otras
disposiciones del proyecto, señalando, por ejemplo, la incompatibilidad entre la reestructuración iniciada por el
administrador y el derecho constitucional a organizar instituciones educacionales.
6. Jurisprudencia citada
● Chile, Tribunal Constitucional, Sentencia ROL Nº 102 -1990.
● Chile, Tribunal Constitucional, Sentencia ROL Nº 1363- 2009.
● Chile, Tribunal Constitucional, Sentencia ROL Nº 184 -1994.
● Chile, Tribunal Constitucional, Sentencia ROL Nº 2487 -2013.
● Chile, Tribunal Constitucional, Sentencia ROL Nº 2541- 2013.
● Chile, Tribunal Constitucional, Sentencia ROL Nº 410 - 2004.
● Tribunal Europeo de Derechos Humanos, Orsus contra Croacia, Sentencia de 16 de marzo de 2010.
7. Palabras clave
● Educación superior.
● Administrador provisional.
● Autonomía universitaria.
● Libertad de enseñanza.
