Chile, Tribunal Constitucional, sentencia No. 254, 26 de abril de 1997
| Jurisdiction | Chile |
| Subject Matter | Ley de Presupuestos,Principio de legalidad del gasto público,Potestad reglamentaria,Régimen de ingresos y egresos |
1. Identificación de la sentencia
Chile, Tribunal Constitucional, sentencia No. 254, 26 de abril de 1997.
2. Resumen
Un grupo de senadores de oposición impugnó ante el Tribunal Constitucional el Decreto Supremo N° 1.679 de
1996 del Ministerio de Hacienda. Señalaron que este modificó sustancialmente por vía administrativa
disposiciones de la Ley de Presupuestos que fijó las estimaciones de ingresos y las partidas de gastos del Fisco
en el año, en contravención al principio de legalidad del gasto público consagrado en varias normas de la
Constitución. El Tribunal rechazó el requerimiento, señalando que la Constitución dispuso de una reserva legal
de menor intensidad para efectos del presupuesto, convocando a la potestad reglamentaria del Presidente de la
República a complementar su regulación.
3. Hechos
El 10 de marzo de 1997, doce senadores de oposición, que representaban más de un cuarto de los integrantes de
dicha institución, presentaron un requerimiento ante el Tribunal Constitucional impugnando el DS N° 1.679 del
31 de diciembre de 1996, del Ministerio de Hacienda, señalando que por vía administrativa se habían hecho
diversas modificaciones consistentes en: (i) aumento de gastos no autorizados por el Congreso Nacional, (ii)
aumento del monto de gastos para los que se autorizó una cantidad menor, (iii) creación de subtítulos de gastos
no autorizados, y (iv) incremento de gastos limitados en las glosas presupuestarias que contemplan las leyes
respectivas.
En este sentido, los requirentes indicaron que el principio de legalidad tributaria contemplado en la Constitución,
sería incompatible con la interpretación amplia que haría el Gobierno de la Ley Orgánica de Administración
Financiera del Estado, pues lo facultaba a disponer de gastos no autorizados por ley solo si (i) los ingresos eran
mayores que los estimados, (ii) se reducían otros gastos, o (iii) había modificaciones esenciales de los gastos y
aprobados en la ley de presupuestos (glosas).
El requerimiento constó de cinco capítulos, que señalaron como infracciones que (i) el DS N° 1.679 autorizó al
Ministerio de Hacienda disponer de gastos no autorizados por la ley de presupuestos, (ii) se facultó al Ministro a
proceder en contravención al artículo 35 de la Constitución, (iii) se facultó al Poder Ejecutivo a modificar
administrativamente la Ley de Presupuestos, (iv) se impondría a las autoridades municipales obligaciones propias
de la autoridad central, y (v), las normas que determinaron el ámbito del decreto impugnado serían,
complementariamente, inconstitucionales.
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El Tribunal Constitucional analizó el caso y rechazó el requerimiento.
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Por consiguiente, el requerimiento sostenía que se veía comprometida la Constitución en los siguientes artículos y materias: artículo
32 N° 22 (sobre función d el Presidente de la República “cuidar de la recaudación de las rentas públicas y decretar su in versión con
arreglo a la ley”), 35 (contemplaba que los decretos y reglamentos del Presidente de la República deberán co ntar con su firma y la del
Ministro respectivo), 61 y 64 (sobre la delegación de facultades legislativas del Congreso al Presidente de la República); 88 (sobre la
“toma de razón” como control de legalidad por parte de la Contraloría General de la República de loa actos administrativos), 89
(establecía que “las Tesorerías del Estado no podrán efectuar ningún pago sino en virtud de un decret o o resolución expedido por
autoridad competente, en que se exprese la ley o la parte del presupuesto que autorice aquel gasto”) y 111 (sobre la autonomía financiera
de las Municipalidades).
4. Decisión
Para arribar a una decisión, el Tribunal Constitucional discurrió a partir de la normativa básica del régimen
presupuestario dentro del ordenamiento jurídico, comprendido como un “sistema jerarquizado de normas”.
Empezó su exposición precisando el contenido de las normas constitucionales que comprendían temas
presupuestarios. Respecto a las normas legales, se refirió a las Leyes Orgánicas Constitucionales del Congreso
Nacional, de la Administración del Estado, de Administración Financiera del Estado, de la Contraloría General
de la República, y a la Ley de Presupuestos. En el escalafón reglamentario, a los reglamentos internos de la
Cámara de Diputados, del Senado, y a los Decretos Supremos N° 1.679 de 1996, y 1.256 de 1990.
Razonó que de dichas disposiciones se desprendió que era de iniciativa exclusiva del Presidente de la República
la Ley de Presupuestos, que correspondía discutir y aprobar al Congreso Nacional y que le correspondía su
ejecución al Presidente de la República, para lo cual la propia ley le otorgaba las atribuciones y herramientas
necesarias, para que el presupuesto cumpla su objetivo final”.
Sobre el artículo 35 de la Constitución, el Tribunal hizo hincapié en la distinción entre reglamentos y decretos
supremos o instrucciones. Expuso que se diferenciaban en cuanto el reglamento era de general aplicación y no
temporal, a diferencia del decreto
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. De forma, indicó que no se estaba ante un reglamento y no habría una
infracción constitucional si en éste no constaba la firma del Presidente de la República.
Sobre la eventual invasión al principio de legalidad del gasto público, el Tribunal manifestó que la
interpretación de las normas que estableció la Constitución para regular el presupuesto nacional debía hacerse en
consonancia con el resto de las disposiciones constitucionales. Al ser la ley fundamental un todo orgánico, el
Tribunal afirmó que el sentido de aquellas normas constitucionales debía determinarse armónicamente, sin privar
a ninguna de eficacia, como señaló en una jurisprudencia anterior
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. Afirmó que dicho criterio debería utilizarse
para determinar la inconstitucionalidad de un decreto. Por consiguiente, y conforme a las reglas sobre atribuciones
del Tribunal Constitucional, expuso que su jurisdicción no comprendería el pronunciamiento de la
constitucionalidad de las leyes por medio de declarar inconstitucional un decreto.
Señaló también que un decreto no solo infringía la ley si se oponía a su texto expreso, sino también cuando se
desbordara el marco de posibilidades regulatorias que establecía la Constitución. En este sentido, afirmó que no
resultaría razonable pensar que existía alguna facultad, por parte del Gobierno, de dictar normas que pugnaran
con la propia Constitución.
Ahora bien, el Tribunal buscó precisar el régimen de ingresos y egresos que la Ley de Presupuestos contempla
en conformidad al marco regulatorio. Señaló que, mientras la estimación de los ingresos era privativa del
Presidente de la República, los gastos, por su parte, no estaban fijados en la Ley de Presupuestos, sino solamente
autorizados. Así, expuso que se desprendió que el Presupuesto se diferenciaba de las leyes tradicionales por su
periodicidad, discrecionalidad y condicionalidad, con un ámbito de actuación del Congreso Nacional muy
reducido.
Respecto al principio mismo de legalidad presupuestaria, señaló que, por sus peculiaridades, la Ley de
Presupuestos precisó de una interpretación constitucional flexible, racional y lógica. El Tribunal indicó que las
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Chile, Tribunal Constitucional, Rol N° 153-1993.
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Chile, Tribunal Constitucional, Rol N° 253-1997.
complejidades propias de la ejecución presupuestaria no podían prevenirse del todo por el Legislativo, y quedaría
sin operatividad si no se le reconociera la posibilidad de acción directa al Ejecutivo. Luego, el Presidente podía
adecuar el Presupuesto Nacional por decreto, y estaría facultado por la Constitución y la ley para hacer gastos
mayores que los contemplados en la Ley de Presupuestos. Aclaró que el principio de legalidad presupuestaria
estaría compuesto por el juego armónico de las reglas de distinta jerarquía normativa, por lo que debía concebirse
de forma flexible.
Conforme a la opinión de un grupo de jurisconsultos cuyas opiniones fueron presentadas ante el Tribunal, la Ley
de Presupuestos disminuía las atribuciones legislativas del Congreso y amplió las facultades colegisladoras del
Presidente de la República. En particular se citó lo expuesto por el profesor José Luis Cea, quien estimó que “la
Ley de Presupuestos no es más que un ejemplo particular de aquella configuración del dominio máximo legal.
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Es decir, consideró que a la ley de presupuesto correspondía establecer las bases del régimen presupuestario del
sector público, entregando a la potestad reglamentaria la particularización y ejecución del presupuesto nacional.
De forma que el Tribunal afirmó que la Ley de Presupuestos se alejaría del concepto tradicional de ley en varios
aspectos.
Por todo lo anterior, el Tribunal concluyó que el Presupuesto General de la Nación debía ceñirse al principio de
legalidad, pero que por la naturaleza de aquel el principio debía interpretarse de forma flexible. Planteó que la
Ley de Presupuestos era temporal, y precisó que debía reiniciarse anualmente su mecanismo. De igual manera
argumentó que la reserva legal estaba complementada por las normas emanadas de la potestad reglamentaria y
que la ley remitía al ejercicio de la potestad reglamentaria, la operación de la Ley de Presupuestos, con lo cual se
produjo la trilogía Constitución, ley y decreto.
Realzando una de estas ideas, también concluyó que “la regulación de algunas materias por parte del legislador
no debe tener la misma amplitud y profundidad que otras. Es por ello que hay casos en que la fuerza de la reserva
legal puede ser calificada de absoluta o relativa (…) Ello ocurre cada vez que la Constitución emplea expresiones
como ‘con arreglo a la ley’, ‘de acuerdo con las leyes’, ‘con sujeción a la ley’, ‘de acuerdo a lo que determine la
ley’ o ‘en conformidad a la ley”
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. Luego, respecto a la atribución presidencial de cuidar de la recaudación de las
rentas públicas y decretar su inversión establecida en el artículo 32 N° 22, señaló que la expresión “con arreglo
a la ley” comprendió también a la potestad reglamentaria para regularla en los términos que establezca la ley. Por
lo tanto, consideró que el DS N° 1.679 estaría en perfecta concordancia y armonía con la preceptiva
constitucional.
Tampoco acogió la petición respecto del artículo 111 de la Constitución, ya que no habría razones para estimar
que se afectó la autonomía financiera de las municipalidades.
En razón de todo lo anterior el Tribunal rechazó el requerimiento, señalando que la Constitución dispuso de una
reserva legal de menor intensidad para efectos del presupuesto, convocando a la potestad reglamentaria del
Presidente de la República a complementar su regulación.
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Principio introducido por la Constitución de 1980, en virtud del cual el conjunto de materias de ley está listado taxati vamente por la
Carta Fundamental (art. 63 del texto vigente), siendo las demás materias objeto de la potestad reglamentaria del Presidente de la
República.
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Chile, Tribunal Constitucional, STC 254, 26 de abril de 1997.
5. Voto Disidente
La ministra Luz Bulnes Aldunate no concurrió al fallo por estimar que el requerimiento era inadmisible. Se limitó
a señalar que los procedimientos para modificar los gastos contenidos en la Ley de Presupuestos no correspondía
a las objeciones planteadas, por lo que no cabía entrar a su conocimiento.
6. Jurisprudencia citada
● Chile, Tribunal Constitucional, Rol N° 153-1993.
● Chile, Tribunal Constitucional, Rol N° 253-1997.
7. Palabras clave
● Ley de Presupuestos.
● Principio de legalidad del gasto público.
● Potestad reglamentaria.
● Régimen de ingresos y egresos.
