Brasil, Supremo Tribunal Federal, Ação Direta de Inconstitucionalidade 3.239, 08 de fevereiro de 2018

• Jurisdiction: Brasil
• Subject Matter: Quilombos,Direito Fundamental,Critério de identificação,Auto atribuição,Propriedade coletiva,Desapropriação

1. Identificação da sentença

Brasil, Supremo Tribunal Federal, Ação Direta de Inconstitucionalidade 3.239, 08 de fevereiro de 2018.

2. Resumo

O Supremo Tribunal Federal julgou improcedente, por maioria de votos, a demanda promovida pelo Partido

Democrata - DEM, e declararou constitucionais todos os artigos do Decreto n°. 4.887, de 20 de novembro de

2003, que “regulamenta o procedimento para identificação reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação

das terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos de que trata o artigo 68 do Ato das

Disposições Constitucionais Transitórias.”. O Tribunal entendeu que é a própria Constituição que confere aos

quilombolas o direito fundamental às suas terras e que a auto atribuição é critério suficiente para fazer uso de tais

direitos, de acordo com estudos antropológicos sobre o tema.

3. Fatos

O Partido Democrata - DEM formalizou a Ação Direta de Inconstitucionalidade, em face do Decreto n°. 4.887,

de 20 de novembro de 2003, que “regulamenta o procedimento para identificação reconhecimento, delimitação,

demarcação e titulação das terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos de que trata o

artigo 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.” Sustenta o autor, em síntese, que o decreto

impugnado invade a esfera da lei, cria nova modalidade de desapropriação, resume a identificação dos

remanescentes das comunidades quilombolas ao critério da auto atribuição e sujeita a delimitação das terras a

serem tituladas aos indicativos fornecidos pelos próprios interessados. Assim, busca conferir interpretação

conforme a Constituição Federal aos referidos dispositivos.

O Presidente da República informou defendendo a constitucionalidade do Decreto, alegando, em síntese, que o

critério de identificação por auto atribuição, já que este é contrabalanceado pelas competências do INCRA (artigo

3º), da Fundação Palmares (artigos. 3º e 4º), Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial,

da Presidência da República e Ministério do Desenvolvimento Agrário, além de ter recepcionado o critério da

consciência, como critério fundamental para determinação da identidade indígena e tribal, do Decreto nº. 5.051,

de 19 de abril de 2004, que promulgou a Convenção nº. 169 da Organização Internacional do Trabalho – OIT,

sobre Povos Indígenas e Tribais, que o artigo 68 do ADCT cria novo instituto jurídico (a propriedade especial

quilombola), que deve ser compreendido com as devidas distinções dos topois orientadores da propriedade

individual, que pouco importa a distinção entre remanescentes e descendentes e que a desapropriação prevista

pelo Decreto é constitucional, pois corresponde a um resgate da expropriação sofrida pelos quilombos, assim, de

nada adianta reconhecer títulos de propriedade de terras para essas comunidades, se dentro da circunscrição

espacial esses mesmos grupos étnicos não tiverem condições de se desenvolver, preservando sua identidade.

De igual modo, a Procuradoria-Geral da República acompanhou a manifestação do Presidente da República.

Arguiu que inexiste inconstitucionalidade formal do Decreto e que a desapropriação é ato que se faz necessário,

ademais, argumentou que, conforme estudos antropológicos, o critério da auto atribuição para a identificação das

comunidades quilombolas é adequado. O Supremo Tribunal Federal julgou improcedente, por maioria de votos,

a demanda promovida pelo Partido Democrata - DEM, e declarou constitucionais todos os artigos do Decreto n°.

4.887, de 20 de novembro de 2003, que “regulamenta o procedimento para identificação reconhecimento,

delimitação, demarcação e titulação das terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos de

que trata o artigo 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.”

4. Decisão

O Supremo Tribunal Federal teve que determinar se o Decreto n°. 4.887, de 20 de novembro de 2003, que

“regulamenta o procedimento para identificação reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação das terras

ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos de que trata o art. 68 do Ato das Disposições

Constitucionais Transitórias.”, estaria, ou não, revestido de constitucionalidade.

A Relatora do acórdão, Ministra Rosa Weber, iniciou seu voto julgando constitucional o Decreto. A Ministra

aduziu que não houve invasão da esfera reservada a lei, na medida em que, o texto do art. 68 da ADCT não

unívoco e não cuida de norma veiculadora de preceito genérico, assim o dispositivo trata-se, na realidade, de

norma definidora de direito fundamental de grupo étnico-racial minoritário, dotada, portanto, de eficácia plena

e aplicação imediata, e assim exercitável, o direito subjetivo nela assegurado, independentemente de integração

legislativa. Destarte, o direito fundamental presente no art. 68 do ADCT em absoluto demanda do Estado

delimitação legislativa, e sim organização de estrutura administrativa apta a viabilizar a sua fruição. A dimensão

objetiva do direito fundamental que o preceito enuncia, impõe ao Estado o dever de tutela – observância e

proteção –, e não o dever de conformação. Conclui ser obrigação do Estado agir positivamente para alcançar o

resultado pretendido pela Constituição, ora por medidas legislativas, ora por políticas e programas implementados

pelo Executivo, desde que apropriados e bem direcionados. No contexto dos direitos fundamentais

compreendidos como um sistema, é exigência constitucional que “para serem razoáveis, medidas não podem

deixar de considerar o grau e a extensão da privação do direito que elas se empenham em realizar”, conforme

assentou a Corte Constitucional da África do Sul no julgamento do caso Governo da República da África do Sul

e outros vs. Irene Grootboom e outros

1

.

Passou a Magistrada a análise dos pedidos de declaração de inconstitucionalidade material dos arts. 2º, § 1º, 2º e

3º, e 13, caput e § 2º, do Decreto 4.887/2003.

Quanto ao critério de identificação (art. 2º, caput e § 1º, do Decreto 4.887/2003) julgou que o fenômeno

quilombola é dotado de heterogeneidade, quanto aos quilombolas atuais a que se refere o Decreto, aduziu que

não é possível chegar a um significado de quilombo dotado de rigidez absoluta, tampouco se pode afirmar que o

conceito vertido no art. 68 do ADCT alcança toda e qualquer comunidade rural predominantemente

afrodescendente sem qualquer vinculação histórica ao uso linguístico desse vocábulo. Quilombo, afinal, descreve

um fenômeno objetivo – ainda que de imprecisa definição-, do qual não pode ser apartado. De tal modo, ao

assegurar aos remanescentes das comunidades quilombolas a posse das terras por eles ocupadas desde tempos

coloniais ou imperiais, a Constituição brasileira reconhece-os como unidades dotadas de identidade étnico-

cultural distintiva, equiparando a proteção que merecem à dispensada aos povos indígenas. Nesse contexto, a

eleição do critério da auto atribuição não é arbitrário, tampouco desfundamentado ou viciado. Além de consistir

em método autorizado pela antropologia contemporânea, estampa uma opção de política pública legitimada pela

Carta da República, na medida em que visa à interrupção do processo de negação sistemática da própria

identidade aos grupos marginalizados, este uma injustiça em si mesmo. Destacou que o Estado brasileiro

incorporou a seu direito interno da Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho – OIT sobre Povos

Indígenas e Tribais, de 27.6.1989, aprovada pelo Decreto Legislativo 143/2002 e ratificada pelo Decreto

5.051/2004. que consagrou a "consciência da própria identidade" como critério para determinar os grupos

tradicionais – indígenas ou tribais – aos quais aplicável, enunciando que nenhum Estado tem o direito de negar a

identidade de um povo indígena ou tribal que se reconheça como tal. Ao fim, concluiu que a autodefinição da

comunidade como quilombola é atestada por certidão emitida pela Fundação Cultural Palmares, nos termos do

art. 2°, III, da Lei 7.668/1988, de modo a fortificá-la.

1

Corte Constitucional da África do Sul. Governo da República da África do Sul e outros Vs. Irene Groothbo om e outros. 2000.

Em relação ao art. 2º, §§ 2º e 3º, relativo às terras ocupadas por remanescentes das comunidades quilombolas,

julgou que ele também estaria revestido de constitucionalidade. Isso porque, não cuida, o Decreto 4.887/2003, da

apropriação individual pelos integrantes da comunidade, e sim da formalização da propriedade coletiva das

terras, atribuída à unidade sociocultural – e, para os efeitos específicos, entidade jurídica – que é a comunidade

quilombola. O título emitido é coletivo, pró-indiviso e em nome das associações que legalmente representam as

comunidades quilombolas. Nesse sentido, o Supremo

2

, relativamente aos direitos dos povos indígenas sobre as

terras por eles tradicionalmente ocupadas, se referiu àquele tipo tradicional de posse como "um heterodoxo

instituto de Direito Constitucional, e não uma ortodoxa figura de Direito Civil". Destarte, o art. 2º, § 3º, do Decreto

4.887/2003, ao comandar sejam levados em consideração, na medição e demarcação das terras, os critérios de

territorialidade indicados pelos remanescentes das comunidades quilombolas, longe de submeter o procedimento

demarcatório ao arbítrio dos próprios interessados, positiva o devido processo legal na garantia de que as

comunidades interessadas tenham voz e sejam ouvidas.

Referente a adequação do instrumento da desapropriação (art. 13, caput e §2º, do Decreto 4.887/2003) ele

igualmente fora considerado constitucional. Isso porque, a ocupação – posse – conduz à propriedade, desde que

observadas as demais condições constantes do preceito. Reconhece-se o fato da ocupação tradicional, com as

relações territoriais específicas que lhe são inerentes, como constitutivo da propriedade e do domínio e, em vista

disso, se procede a titulação, formalizando a situação fundiária. É a própria Constituição, por meio do art. 68 da

ADCT, o nascedouro do título, ao outorgar, aos remanescentes de quilombos, a propriedade das terras por eles

ocupadas. Compreendida a norma constitucional transitória como veiculadora de direito fundamental de uma

população vulnerável e uma vez atrelado a esse direito o estabelecimento, pelo legislador constituinte, de política

pública voltada ao resgate dos direitos dessa população – agora reconhecidos, mas até então sistematicamente

recusados –, a responsabilidade pela respectiva implementação não pode recair somente nos ombros dos eventuais

detentores de título de propriedade sobre terras quilombolas.

A Ministra votou, então, pela improcedência do pedido, julgando que o Decreto nº 4.887/03 não possuir vícios

materiais ou formais.

Por outro lado, o Relator da ADI, Ministro Cezar Peluso, arguiu que a ação deveria ser julgada procedente para

declarar a inconstitucionalidade do Decreto nº 4.887/03, ao considerar que quem deveria ter atuado no caso era

o legislativo, assim, para o Ministro, o Decreto padece de inconstitucionalidade formal, por ofensa aos princípios

da legalidade e da reserva de lei, ao entendimento de que o art. 68 do ADCT, necessariamente, “há de ser

complementado por lei em sentido formal” e de inconstitucionalidade material em seus arts. 2º, §§ 1º, 2º e 3º, 7º,

§ 2º, 9º, 13 e 17. Os Ministros Dias Toffoli e Gilmar Mendes também foram vencidos, por consideraram que

certos dispositivos do Decreto mereciam receber interpretação conforme à Constituição.

Os demais Ministros votaram com a Ministra Rosa Weber nos termos de seu voto.

Diante de toda a fundamentação o Supremo Tribunal Federal decidiu por negar provimento a demanda promovida

pelo Partido Democratas – DEM, no sentido declarar constitucional todos os artigos Decreto n°. 4.887, de 20 de

novembro de 2003, que “regulamenta o procedimento para identificação reconhecimento, delimitação,

demarcação e titulação das terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos de que trata o art.

68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.”,

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Brasil. Supremo Tribunal Federal. Embargos de Declaração na Petição 3.388. 23 de outubro de 2013.

5. Jurisprudência citada

● Corte Constitucional da África do Sul. Governo da República da África do Sul e outros Vs. Irene

Groothboom e outros. 2000.

● Brasil. Supremo Tribunal Federal. Embargos de Declaração na Petição 3.388. 23 de outubro de 2013.

6. Palavras-chaves

● Quilombos

● Direito Fundamental

● Critério de identificação

● Auto atribuição

● Propriedade coletiva

● Desapropriação