La admisibilidad del proceso administrativo en el ordenamiento global

• Author: Domingo Juan Sesin
• Position: Profesor Titular de Derecho Procesal Administrativo y de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Córdoba, UNC (Córdoba, Argentina)
• Pages: 139-205

LA ADMISIBILIDAD DEL PROCESO ADMINISTRATIVO EN

EL ORDENAMIENTO GLOBAL

ADMISSIBILITY OF THE ADMINISTRATIVE PROCESS IN THE

GLOBAL ORDER

DOMINGO JUAN SESIN

Profesor Titular de Derecho Procesal Administrativo y de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho y Ciencias

Sociales de la Universidad Nacional de Córdoba – UNC (Córdoba, Argentina). Doctor en Derecho y Ciencias Sociales

por la Universidad Nacional de Córdoba. Realizó la especialidad en Derecho Administrativo en la Universidad de Roma,

Italia. Abogado y notario, egresado de la Universidad Nacional de Córdoba, en la cual obtuvo sus títulos a los veinte

años de edad. Actualmente, es Presidente del Tribunal Superior de Justicia y Presidente de su Sala Contenciosa Admi-

nistrativa. Presidió la Junta Federal de Cortes y Superiores Tribunales de Justicia de las Provincias Argentinas y de la

Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Es miembro Académico de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de

Córdoba, Miembro del Comité Académico de la Internacional Judicial Academy, Miembro de la Asociación Argentina

de Derecho Comparado, Miembro honorario en la Confederación Internacional de Derecho Disciplinario y Miembro de

la Asociación Argentina de Derecho Administrativo. E-mail: dsesin@justiciacordoba.gob.ar

Recibido el: 17.11.2013

Aprobado el: 05.01.2014

Revista Eurolatinoamericana

de Derecho Administrativo

ISSN 2362-583X

Resumo

A partir de la incorporación de los Tratados internacio-

nales a los textos constitucionales –tal como ocurre en

nuestro país a través del art. 75 inciso 22 de la Constitu-

ción Nacional– tanto los artículos 8º y 25º del Pacto de

San José de Costa Rica como el resto de sus disposiciones

constituyen fuente directa de aplicación, y por ende, se ha

reforzado lo que tradicionalmente reconocíamos como

debido proceso según los propios textos constitucionales

nacionales. En este contexto, se ha procurado ofrecer un

panorama de análisis doctrinario y jurisprudencial de los

distintos aspectos y problemas puntuales que se vinculan

con la admisibilidad del proceso contencioso administra-

tivo, los que por sus particularidades han merecido un

ajustado tratamiento por parte de los Tribunales locales a

n de lograr una denición adecuada de su contenido y

alcances. Para ello, se han examinado los distintos requi-

sitos procesales relacionados con la materia contencioso

administrativa así como las principales causales de admi-

sión e inadmisibilidad del proceso judicial especial a partir

del análisis y estudio de situaciones reales concretas para

poder ofrecer una guía de la interpretación del derecho

objetivo realizada por los jueces, como estrategia práctica

y concreta para los distintos operadores del derecho.

Palabras-claves: Tutela judicial efectiva; orden jurídico;

proceso contencioso administrativo; admisibilidad; req-

uisitos procesales.

Abstract

From the incorporation of the international treaties consti-

tutional texts-such as in our country through art. 75 para-

graph 22 of the Constitution Nacional– both Articles 8 and

25 of the Pact of San José de Costa Rica and the remaining

provisions constitute direct source application, and there-

fore has traditionally reinforced what we recognized as due

process under the own national constitutions. In this con-

text, we have tried to provide an overview of doctrinal and

jurisprudential analysis of the dierent aspects and specic

problems that relate to the admissibility of the administra-

tive proceedings, which by its particularities have earned an

adjusted treatment by local courts to achieve an adequate

denition of its content and scope. To do this, we have ex-

amined the various procedural requirements related to

administrative litigation and the main causes of admission

and inadmissibility of special judicial process from analysis

and study of specic real situations to provide guidance on

the interpretation of objective law by the judges as a prac-

tical and concrete strategy for the various operators of law.

Keywords: Eective judicial protection; legal; administra-

tive proceedings; admissibility; procedural requirements.

Referencia completa de este artículo: SESÍN, Domingo Juan. La admisibilidad del proceso administrativo en el ordenamiento global. Revis-

ta Eurolatinoamericana de Derecho Administrativo, Santa Fe, vol. 1, n. 1, p. 139-205, ene./jun. 2014.

Revis ta Eurolatinoa merica na de Derecho Adm inistrat ivo, Santa Fe, vol. 1, n. 1, p. 139-20 5, ene./jun. 2014. 139

doi: www.dx.doi.org/10.14409/rr.v1i1.4610

DOMINGO JUA N SESIN

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Sumario

1. Introducción. 2. Tutela judicial efectiva y proceso contencioso administrativo. 3. Amplitud del

control. No sólo de legalidad sino de juridicidad. 4. Momento en que se analizan y resuelven

los requisitos procesales relacionados con la materia contencioso administrativa. 5. El objeto del

proceso contencioso administrativo. 6. El agotamiento de la vía administrativa. 7. Rechazo de la

vía administrativa por razones formales. 8. Acto base objeto de la demanda. 9. Reiteración de

acto que reproduce una misma voluntad rme y consentida. 10. Cambio de nominación de la

acción. 11. Emisión del acto administrativo por un órgano o ente dotado de potestad pública en

ejercicio de una función administrativa. 12. Preexistencia de un derecho subjetivo o de un interés

legítimo. 13. Garantías de impugnación. 14. Cuestiones pertenecientes al derecho privado o del

trabajo. 15. Cuestión de responsabilidad extracontractual de la Administración por acto ilegítimo.

16. Solve et repete. 17. Ejercicio de un poder discrecional y la admisibilidad del proceso. 18. Actos

políticos de fuente directamente constitucional. 19. Referencias.

1. Introducción

En Córdoba existe desde 1941 un Código Contencioso Administrativo de avanzada

tutelando tanto los derechos subjetivos como los intereses legítimos. En la misma épo-

ca ya existía en esta Provincia el proceso penal “oral” que en la actualidad se extiende a

nivel nacional.

El originario Código Contencioso Administrativo fue modicado mediante la Ley

7182 que entró en vigencia a partir de 1986 junto con la creación de las Cámaras en lo

Contencioso Administrativo como Tribunales de primera instancia en la materia.

Las características más sobresalientes de la referida normativa procesal en relación

a la materia contencioso administrativa, junto a los avances de la jurisprudencia provin-

cial de estos últimos años, son los siguientes:

a) En lugar de un simple control de legalidad del acto o pretensión administrativa se

realiza un control judicial mucho más amplio, de juridicidad. Su efecto práctico es que

se otorga signicativa importancia a los principios generales del derecho, los preceptos

constitucionales, los tratados internacionales pertinentes, los cuales junto a la ley pasan

a constituir el orden jurídico aplicable, esto es, el marco de juridicidad que sirve como

fuente de la actividad administrativa y objeto del control judicial.

b) Se ha abandonado el limitado marco de revisión de los actos administrativos que

solo pertenecen al Poder Ejecutivo. En la Actualidad, cualquier órgano público o priva-

do dotado de potestad pública en ejercicio de la función administrativa puede estar

en juicio por sus actos administrativos en nuestro Fuero Contencioso Administrativo.

b) La tutela judicial efectiva también es amplia. Alcanza tanto a los derechos subje-

tivos, derechos subjetivos debilitados, intereses legítimos e intereses difusos (por parte

de la entidad representativa).

LA ADMISI BILIDAD DEL PROCESO ADM INISTRA TIVO EN EL ORDENA MIENTO GLOBAL

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c) Cuando la Administración rechaza la vía recursiva administrativa por inadmisi-

bilidad formal, antes era necesario iniciar un contencioso administrativo para remo-

ver tal obstáculo y condenar a la Administración a resolver el fondo de la cuestión, en

cuyo caso el administrado tenía que volver a iniciar otro proceso contencioso. En la

actualidad este anacrónico procedimiento no es aplicable, bastando solo que el actor

argumente en la primera parte de su demanda las razones por las cuales se opone a la

inadmisibilidad formal esgrimida por la Administración en sede administrativa.

d) El momento en el que se analiza y resuelve la admisibilidad de proceso relacio-

nado con la materia contencioso administrativa es en la primera etapa del proceso, es

decir en el momento en que el Tribunal establece de ocio si la competencia correspon-

de a la jurisdicción, con audiencia de su Fiscal, como en la oportunidad de resolverse

la excepción que pudiera hacer la parte como de previo y especial pronunciamiento.

Anteriormente, el juez en la sentencia podía declarar la incompetencia del Tribunal (por

ejemplo y entre otras causales por no haberse agotado la vía administrativa de acuerdo

a las normas en vigor). Ello generaba un desgaste inútil a la jurisdicción, como la pérdi-

da de tiempo y cansancio en los administrados, obstáculos que hoy están superados.

f) De un proceso contencioso administrativo objetivo entendido como un proceso

al acto, se va pasando a un proceso subjetivo donde se atiende a las pretensiones de-

ducidas contra el acto. Es decir, que se amplía notoriamente el objeto de la pretensión.

g) Ya no es necesario iniciar el contencioso administrativo para impetrar la ilegali-

dad del acto, y recién después ir a la vía civil para pedir la indemnización de los daños

y perjuicios. En la actualidad el proceso contencioso administrativo revisa no sólo la

juridicidad del acto cuestionado sino el pleno restablecimiento de la situación jurídica

vulnerada pudiendo comprender la reparación pecuniaria respectiva.

h) La denegatoria presunta es interpretada solo en favor del administrado, no dis-

tinguiendo entre presentaciones admisibles o inadmisibles, razón por la cual operada

la misma, la Administración pierde la posibilidad de oponer excepciones fundadas en

defectos en el agotamiento de la vía administrativa, lo que debió resolver oportuna-

mente en su propia sede. Asimismo puede el administrado optar entre demandar por

denegatoria presunta o bien provocar la resolución expresa mediante el amparo por

mora de la Administración.

i) La jurisprudencia ha morigerado la exigencia de nominar el proceso que se de-

duce, pudiendo admitirse el cambio de acción con anterioridad al momento de la ha-

bilitación del proceso contencioso administrativo mediante resolución judicial rme.

j) A veces deslindar en la primera etapa del proceso la acreditación de la preexis-

tencia de la situación jurídica vulnerada es una cuestión muy compleja cuando se en-

cuentra íntimamente ligada a la cuestión sustancial, por lo que en caso de duda debe

dirimirse con el fondo al momento de la sentencia. De tal manera la jurisprudencia se

ha pronunciado en favor de la admisión del control judicial.