Actividades de proyección exterior o relaciones internacionales: la política de inmigración, ¿un nuevo ámbito para la ac

• Author: Laura Huici Sancho
• Pages: 1067-1073

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1. El 19 de septiembre de 2003 el Consejo de Ministros acordó plantear un conflicto positivo de competencias con respecto al Decreto de la Generalidad de Cataluña 156/2003, de 10 de junio, de regulación de las oficinas de la Generalidad de Cataluña en el exterior. Concretamente, el Gobierno cuestiona el contenido de dos disposiciones de la citada norma: el artículo 3.1.c), que incluye entre las funciones que corresponden a dichas oficinas, la de ´fomentar las relaciones del Gobierno de la Generalidad con las instituciones y los órganos de gobierno del país donde se establezca la oficina con la finalidad de canalizar las posibles vías de colaboraciónª, y el artículo 5.1 que prevé que ´la Oficina coordinará la XILA (Red de Información y Selección Laboral en Origen) y las diferentes delegaciones vinculadas a organismos que dependen de la Generalidad que existan en el territorio donde esté ubicada la oficinaª (DOGC 3918, de 4 de julio de 2003). El 21 de octubre de 2003, el Tribunal admitió a trámite el conflicto de competencia, suspendiendo la vigencia y aplicación de los preceptos impugnados.

   El Decreto 156/2003 tiene como objetivo fundamental unificar y homogeneizar los criterios seguidos por los diferentes Departamentos de la Generalidad, respecto a la creación y funcionamiento de Oficinas en el exterior, ofreciendo una imagen unitaria de la Administración catalana. En cierta medida, esta norma viene a responder a una petición, reiterada por el Gobierno del Estado, de que la Generalidad regulara sus Oficinas en el exterior, precisamente porque la práctica sectorial, desarrollada hasta la fecha, no permitía un control efectivo desde la perspectiva de su compatibilidad con la competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones internacionales. El conflicto de competencias no cuestiona, por tanto, la legitimidad de la existencia de estas Oficinas ni del Decreto en su conjunto. De hecho, como bien señala el abogado de la Generalidad de Cataluña, en su escrito de respuesta a las alegaciones del Abogado del Estado, del artículo 36.7 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de organización y funcio- Page 1068namiento de la Administración General del Estado, se desprende el reconocimiento de la existencia y legalidad de dichas Oficinas, por cuanto dispone que ´en cumplimiento de las funciones que tiene encomendadas y teniendo en cuenta los objetivos e intereses de la política exterior de España, la Administración General del Estado en el exterior colaborará con todas las instituciones y organismos españoles que actúen en el exterior y en especial con las oficinas de las Comunidades Autónomasª (BOE núm. 90, de 15 de abril de 1997). Según ha afirmado S. Ripoll, ´esta disposición es expresión del principio de cooperación interinstitucional [...] pero, sin duda, esta disposición debe entenderse, como el primer punto de referencia para la aplicación profunda del principio de unidad de acción en el exteriorª (REDI, vol. XLIX, 1997, núm. 1, p. 314). El Gobierno del Estado no discute, así pues, la competencia de la Generalidad de Cataluña para crear Oficinas en el exterior, sino únicamente dos de las funciones atribuidas a estas oficinas y ello, precisamente, porque entiende que, al asumir una función de representación institucional, violan ese principio de unidad de acción.

   El conflicto de competencias planteado reviste un especial interés por cuanto se pide nuevamente al Tribunal Constitucional que se pronuncie sobre el contenido y alcance de la noción de relaciones internacionales, pero además y, particularmente, porque se requiere también la interpretación conjunta de los apartados 2 y 3 del artículo 149.1 de la Constitución. Por un lado, el Gobierno sostiene que la Generalidad de Cataluña vulnera la competencia del Estado en materia de relaciones internacionales tratando de usurpar el ius legationis que, según ha establecido la jurisprudencia del Tribunal, corresponde en exclusiva al Estado. Por otro lado, y más concretamente, el Gobierno considera que el Decreto atenta asimismo contra el artículo 149.1.2 de la Constitución, en virtud del cual corresponde al Estado la competencia exclusiva en materia de nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo. Como se verá, ambos argumentos confluyen en un mismo fondo que pone de manifiesto la diferente aproximación del Gobierno del Estado y de la Generalidad de Cataluña cuando se trata de vertebrar la acción exterior de la Comunidad Autónoma.

2. La necesidad de ceñir el contenido del artículo 149.1.3 de la Constitución a lo que se considera como el ´núcleo duroª de las relaciones internacionales ha sido ampliamente señalada por la doctrina y es también la interpretación acogida por el Tribunal Constitucional. En la STC 165/1994, de 26 de mayo, al pronunciarse sobre el conflicto de competencias planteado por el Gobierno del Estado contra el Decreto 89/1988, de 19 de abril, del Gobierno Vasco, por el que se establece la estructura orgánica del Departamento de Presidencia, Justicia y Desarrollo Autonómico, el Tribunal afirmaba que ´no puede en forma alguna excluirse que, para llevar a cabo correctamente las funciones que tenga atribuidas, una Comunidad Autónoma haya de realizar determinadas actividades, no ya sólo fuera de su territorio, sino incluso fuera de los límites territoriales de Españaª (FJ 3). Partiendo de esta premisa, el Tribunal Constitucional consideró que la creación de la Oficina de representación de la Comunidad Autónoma Vasca ante las Instituciones europeas y el Consejo de Europa no supone, per se, una vulneración de la competencia estatal, en la medida en que sus funciones no impliquen la celebración de acuerdos internacionales, ejercicio del ius legationis o asunción de responsabilidad internacional, manifestaciones que constituyen ese núcleo duro, contenido esencial de la noción de relaciones internacionales reservada al Estado (FJ 6 y 8).

3. El problema que se plantea, en el presente caso, radica en el carácter genérico que tienen los términos del artículo 3.1.c) del Decreto de la Generalidad de Cataluña. El Abogado del Estado señala que, al no quedar...