La inmunidad de ejecución de los estados en la convención de naciones unidas sobre las inmunidades jurisdiccionales de los estados y de sus bienes

• Author: F. Jesús Carrera Hernández
• Position: Profesor titular de Derecho internacional público y Relaciones internacionales - Universidad de Salamanca
• Pages: 711-736

La inmunidad de ejecución de los estados en la convención de naciones unidas sobre las inmunidades jurisdiccionales de los estados y de sus bienes¹

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I Introducción

El 16 de diciembre de 2004 la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó el texto de la convención sobre las inmunidades jurisdiccionales de los Estados y de sus bienes ². Se trata del primer acuerdo destinado a regular con carácter general y vocación Page 712 universal la institución que nos ocupa. A través de sus treinta y tres artículos se lleva a cabo una codificación del Derecho internacional público en la materia desde una perspectiva muy clásica, sin abordar la inmunidad de los Estados en procedimientos penales, y sin hacerse eco de los nuevos problemas que giran en torno a la aplicación de esta figura³. En todo caso, algunas de sus disposiciones bien pudieran considerarse una manifestación de desarrollo progresivo del Derecho internacional, dadas las incertidumbres que han rodeado tradicionalmente buena parte de los contenidos de la institución, sin perjuicio de que esta afirmación debe ser entendida en sus justos términos, pues con ello no quiero dar a entender que el convenio se haya alineado siempre con las tesis más progresistas imperantes en algunos Estados en los que se intenta limitar al máximo la posible alegación de la doctrina de las inmunidades estatales. Antes al contrario. El convenio adoptado es un texto que conserva importantes ambigüedades consecuencia de las soluciones de compromiso que ha sido necesario alcanzar para acercar las muy divergentes tesis manifestadas durante su elaboración⁴ a lo largo de casi tres décadas⁵.

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A pesar de todo, la doctrina ha destacado de forma llamativa los méritos que representa la elaboración de esta convención, obviando las lagunas y deficiencias que presenta. Así, para Hafner, por primera vez se crea un régimen de inmunidad completo. Se ha hecho un progreso a nivel universal reconociendo la necesidad de retirar a los Estados privilegios injustificados y tratarlos en plano de igualdad con las personas privadas cuando se comportan como ellas⁶. Hay que reconocer que, sin perjuicio del entusiasmo que transmite consecuencia de su activa participación en la elaboración de la convención, esta afirmación no está exenta de razón.

En efecto, es frecuente encontrar referencias en tono negativo en buena parte de los trabajos dedicados al estudio de la inmunidad del Estado extranjero ante los tribunales de otros Estados. Así, la institución de las inmunidades estatales ha sido calificada de Page 714 irritante porque ha sido fuente de confusión y de malentendidos considerables por los tribunales internos⁷. La principal causa de esta confusión radica en la inexistencia de un marco normativo convencional destinado a regular con carácter general esta figura. Las normas relativas a la inmunidad del Estado, han sufrido un lento proceso de fraguado a través de la práctica jurisprudencial interna de los Estados, dando lugar a un conglomerado de normas consuetudinarias de difícil concreción. Cierto es que a lo largo de nuestra historia reciente han sido varios los intentos, algunos exitosos, destinados a elaborar un texto convencional en la materia⁸. Sin embargo, el estado de la cuestión ha permanecido casi inalterado, en el sentido de hacer descansar en la práctica judicial interna su desarrollo. Todo ello sin perjuicio de que algunos Estados han adoptado leyes destinadas específicamente a regular en los mismos la aplicación de esta figura⁹.

Con la adopción de un convenio general sobre las inmunidades jurisdiccionales de los Estados y de sus bienes, con vocación de universalidad, por parte de Naciones Unidas, se abren nuevas perspectivas de pacificación, desde el punto de vista de su aplicación práctica, de las inmunidades estatales con carácter general. Mi propósito, con este trabajo, es detenerme en el análisis de la figura que tiene una mayor repercusión práctica en el momento actual: la inmunidad de ejecución de los Estados.

II Caracteres generales de la inmunidad de ejecución de los estados

El convenio se ocupa de esta materia en la parte IV (arts. 18 a 21) bajo el enunciado «inmunidad del Estado respecto de las medidas coercitivas adoptadas en relación con un proceso ante un tribunal». En estas disposiciones se parte de la distinción de la inmunidad del Estado en la fase de ejecución, en dos momentos distintos pues, al establecer las excepciones a la inmunidad de ejecución de los Estados, se diferencian las medidas coercitivas que pueden adoptarse con anterioridad o con posterioridad al fallo del tribunal.

En el primer caso, inmunidad del Estado respecto de medidas coercitivas anteriores al fallo, el artículo 18 sienta un principio general de inmunidad del Estado muy próximo a la teoría de la inmunidad absoluta, pues únicamente reconoce dos excepciones a la regla general. Por un lado, «cuando el Estado haya consentido expresa-Page 715mente en la adopción de tales medidas» [art. 18.a)] y, por otro lado, «cuando el Estado haya asignado o destinado bienes a la satisfacción de la demanda objeto de ese proceso» [art. 18.b)].

En el segundo caso, inmunidad del Estado respecto de medidas coercitivas posteriores al fallo, el artículo 19 añade una tercera excepción a la inmunidad del Estado que amplía los casos en que pueden adoptarse medidas de ejecución contra los bienes de un Estado en el extranjero, permitiendo la penetración de la teoría de la inmunidad relativa en el articulado del convenio en este momento preciso. Así, también pueden adoptarse medidas de ejecución «cuando se ha determinado que los bienes se utilizan específicamente o se destinan a su utilización por el Estado para fines distintos de los fines oficiales no comerciales y se encuentran en el territorio del Estado del foro, si bien únicamente podrán tomarse medidas coercitivas posteriores al fallo contra bienes que tengan un nexo con la entidad contra la cual se haya incoado el proceso [art. 19.c)].»

Esta excepción, en todo caso, está limitada por el tenor literal del artículo 21, donde se recoge una lista de bienes («clases especiales de bienes») sobre los que no cabe adoptar una medida de ejecución en aplicación del artículo 19.c).

Además, no se ha querido dejar atisbo de duda acerca de la autonomía de la inmunidad de ejecución en relación con la inmunidad de jurisdicción, en el sentido de que la renuncia a la última no implica automáticamente renunciar a la inmunidad de ejecución. Así el artículo 20 señala que «cuando se requiera el consentimiento para la adopción de medidas correctivas de conformidad con los artículos 18 y 19, el consentimiento para el ejercicio de jurisdicción en virtud del artículo 7 no implicará consentimiento para adoptar medidas coercitivas.»

Como puede observarse, el análisis de estos artículos requiere aclarar toda una serie de interrogantes que surgen de su lectura. Principalmente, es preciso determinar qué debemos entender por «medidas correctivas», cuál es el contenido de las excepciones a la inmunidad estatal finalmente incorporadas en la convención y, por último, qué bienes gozan de inmunidad. Estos y otros interrogantes se irán despejando en los siguientes epígrafes.

III Las medidas coercitivas

Al regular la inmunidad de ejecución de los Estados, el convenio hace referencia a la inmunidad de la que goza todo Estado frente a la adopción de medidas coercitivas por parte de los tribunales del Estado del foro. Debemos por ello detenernos en la precisión de su significado con objeto de conocer las medidas frente a las que se reconoce la inmunidad de ejecución a los Estados extranjeros.

Con ocasión de la presentación del séptimo informe por el relator especial, Sucharitkul hizo referencia a la inmunidad de los Estados frente a medidas de secuestro, Page 716 embargo preventivo y ejecución¹⁰. Su intención era incluir diversas hipótesis, entre las que mencionó expresamente los casos de inmunidad de embargo como fundamento en el que basar el ejercicio de la jurisdicción (ad fundandam jurisdictionem); la inmunidad de secuestro, entendida como inmunidad frente a las medidas adoptadas por un tribunal para garantizar el cumplimiento de un posible fallo mediante los bienes secuestrados; e inmunidad de ejecución en sentido estricto, figura en la que se incluyen las medidas coercitivas adoptadas por un tribunal con posterioridad al fallo, por utilizar la terminología de la propia convención (mandamiento, cumplimiento específico, etc.). Este planteamiento, estaba dirigido a reconocer la inmunidad del Estado, y sus excepciones, frente a cualquier medida coercitiva dirigida contra los bienes de un Estado extranjero, sin distinguir entre medidas de tal naturaleza que pudiera adoptar el tribunal del Estado del foro con anterioridad o con posterioridad a su fallo¹¹.

Las medidas coercitivas indicadas expresamente en la redacción final (embargo y ejecución) no constituyen una lista cerrada. Son meros ejemplos que tratan de aunar una pluralidad de figuras existentes en los diversos sistemas jurídicos. En el comentario al artículo 18 elaborado por la CDI en 1991 se deja constancia de que «las medidas coercitivas mencionadas en este artículo no se limitan a la ejecución sino que incluyen también el embargo, así como otras formas de saisie, saisie-Page 717arrêt y saisie-exécution, incluidos el secuestro, la ejecución de laudos arbitrales y las medidas provisionales, interlocutorias y todas las demás medidas cautelares prejudiciales...