TRATADO MINERO ENTRE CHILE Y ARGENTINA — UNA VISIÓN GLOBAL (SPANISH VERSION)
| Jurisdiction | United States |
(2001)
TRATADO MINERO ENTRE CHILE Y ARGENTINA — UNA VISIÓN GLOBAL (SPANISH VERSION)
Dirección de Fronteras y Límitas del Estado
Santiago, Chile
1. PRESENTACIÓN GENERAL
El TRATADO sobre Integración y Complementación Minera entre Chile y Argentina, suscrito el 29 de diciembre de 1997, constituye un caso del mayor interés en la historia de las relaciones económicas recientes entre ambos países. Analizar su significado y alcance requiere situarlo apropiadamente en este contexto.
El estudio del Tratado comprende además el de su Protocolo Complementario, adoptado en 1999,1 y que tuvo por objeto clarificar algunas de las disposiciones del Tratado y explicitar los mecanismos de funcionamiento del mismo.
La conclusión de su negociación y su puesta en vigor transcurren en un período de aproximadamente cinco años, durante el cual, se afinan los principales rasgos de este instrumento,2 y se perfeccionan aspectos que lo hacen política y jurídicamente aceptable en el plano interno, de manera de asegurar la ratificación.
El Tratado tiene un significado político, que algunos identificarán con la decisión de abrir la frontera para inversiones cuyo origen es un inversionista del país vecino, cuestión que finalmente — en la medida en que se entiende mejor los efectos del Tratado — va diluyéndose en importancia a través del tiempo. Otro significado político importante reside en la idea que el Tratado merece ser considerado como un compromiso para trabajar conjunta o coordinadamente en el escenario internacional en materia de promoción de la minería y del uso del cobre y defender posiciones anti proteccionistas que pudieren presentarse.
Este elemento político debía comprender, a juicio de algunos análisis3 un elemento de prudencia en el sentido de agotar primero el tratamiento del acuerdo demarcatorio sobre Campo de Hielo Sur, lo cual finalmente se logró con la entrada en vigor de un nuevo Acuerdo para Precisar el Recorrido del Límite desde el Monie Fitz Roy hasta el Cerro Daudet, negociado en 1998, y cuya aprobación y entrada en vigor en 1999, requirió de amplios consensos internos.
Tiene también un significado económico, en cuanto, implica generar un marco para que se desarrollen proyectos mineros que consideren un espacio ampliado y hasta cierto punto
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unificado, conforme al cual ambos países entran simultáneamente a jugar ante un proyecto que exige su pleno funcionamiento.
En lo económico, se le atribuye como uno de sus objetivos el hacer atractivo un negocio minero cuya realización sería particularmente difícil por las limitaciones propias de las características de la frontera, y las diferencias jurídicas y de competencias institucionales que marcan los límites entre territorios, lo que tiene como consecuencia la coexistencia de diferentes regímenes jurídicos que se aplican en cada uno de ellos. En cierta medida, algunas opiniones plantearon que el Tratado debía servir para dar mayor seguridad jurídica y reciprocidad4 en el trato a los inversionistas que operan en el país vecino, como un elemento de atracción para desarrollar proyectos mineros.
Las percepciones dominantes en la época de negociación del Tratado, examinadas a través de fuentes públicas, indican que para algunos análisis lo fundamental era avanzar en un marco más audaz en materia de cooperación minera, superando las metas propuestas en el Protocolo N° 3 sobre Cooperación e Integración Minera de 1991, mientras que para otros, el Tratado permitía la expansión del área de oferta de servicios mineros hacia el territorio argentino. Incluso se veía como una consecuencia natural del mayor desarrollo minero chileno que incidiría en el inicio de su funcionamiento.5
Dicho Protocolo sobre Cooperación e Integración Minera, suscrito en el marco del Acuerdo de Complementación Económica de 1991,6 puso énfasis en la puesta en marcha de un programa de intercambio de información científico-técnica entre la Dirección Nacional de Minería de Argentina y el Servicio Nacional de Minería y Geología de Chile, a fin de evaluar y posibilitar el desarrollo de proyectos conjuntos de exploración y explotación de los recursos mineros existentes a lo largo de la frontera entre ambos países. Para tal efecto, se determinó una franja de aproximadamente cuarenta kilómetros de ancho a ambos lados de la frontera.7
Igualmente, otro aspecto cubierto por el Protocolo era que destacaba la conveniencia de asegurar, en los casos en que las circunstancias lo permitieran, el aprovechamiento conjunto de los recursos que se extienden a ambos lados de la frontera, de modo — se decía — que su exploración y explotación se hiciese en forma racional e integrada, aplicando las normas y prácticas de ingeniería minera más avanzada. Las Partes alentarían la constitución de empresas conjuntas entre personas físicas y jurídicas de ambos países, así como la participación de inversiones extranjeras en las mismas.
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Este Protocolo sirve de punto de partida para el estudio de los Protocolos Adicionales N° 198 y 209 de 1997 que se aplicaron a los primeros proyectos que, por su naturaleza y características, plantearon la necesidad de una cooperación transfronteriza particular entre Chile y Argentina. Fue el caso de El Pachón (IV Región-San Juan) y Pascua Lama (III Región-San Juan), respectivamente. Los términos de estos acuerdos pusieron de relieve la utilidad de un Tratado Minero, y fue precisamente uno de los antecedentes cuya evaluación permitió una mejor comprensión de la necesidad del Tratado.
Otro punto de vista que fue planteado en el gran debate generado por la negociación del Tratado, destacaba que mediante este instrumento se daba una oportunidad más amplia para que la minería argentina tuviera acceso a puertos del Pacífico, otorgando desde ese punto de vista una ventaja a su consolidación.10 Ciertos aspectos particularmente analizados durante su negociación y particularmente el debate que se suscitó en Chile después de la firma del Tratado, época que va desde fines de 1997 hasta agosto de 1999, tienen que ver con la fuerza de las percepciones de que dicho acuerdo no había consagrado un equilibrio entre intereses y beneficios para ambos países,11 concepto que si bien no era compartido por sus negociadores, creaba interferencias serias con las posibilidades de su aprobación por el Congreso chileno.12
Sin duda que estas ideas se generan y discuten en torno a las grandes cuestiones relativas a las ventajas para la minería de cada país, que un Tratado minero reportaría y cuales eran los puntos críticos para cada uno de ellos. En este proceso de análisis, Chile propuso la conclusión de un Protocolo Complementario en 1999, después de un intenso intercambio de opiniones con el ,sector empresarial13 y expertos en minería.
Desde la perspectiva de Chile, pueden señalarse como puntos fundamentales de atracción a favor de un acuerdo, los temas de que mediante un texto de nueva generación que contemplara un régimen para la minería transfronteriza mejorarían las condiciones para atraer inversiones mineras que demandan insumos y servicios nacionales, destacando a modo de ejemplo servicios portuarios, ingeniería, la construcción, generando expectativas en términos de impacto para el empleo.
El Mensaje enviado por el Poder Ejecutivo al Congreso14 para la aprobación del Tratado en 1999, destacaba que se esperaba que si se tomaban en cuenta los proyectos existentes a la fecha, se generaría una demanda sustantiva de bienes y servicios en Chile durante la construcción de los complejos mineros de a lo menos US$1.250.000.000, además de otros beneficios durante la operación y vida útil de las minas. A su vez, a su entrada en vigor, las
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previsiones acerca del impacto del Tratado en cuanto a demanda de bienes y servicios eran de aproximadamente US$6 mil millones.
Por otra parte, se estimaba que el elemento geográfico en cuanto a la accesibilidad a yacimientos y áreas de exploración de difícil localización respecto de las rutas e infraestructura disponibles, espacio para situar campamentos, ubicación de instalaciones, tranques de relaves, entre otros aspectos, generaba un incentivo para la conclusión de este instrumento.
Entre los aspectos críticos del Tratado minero desde el punto de vista de su aceptabilidad por el medio político, empresarial y económico, destaca el punto de si el Tratado debía celebrarse en virtud de una política minera explícita, o si era una oportunidad para favorecer su elaboración, modificación o perfeccionamiento.15 El tema abarcó esencialmente aspectos tributarios y el impacto del régimen aplicable en Chile respecto de las inversiones extranjeras, en el área minera, y hubo una corriente que finalmente no prevaleció en la discusión que hizo el planteamiento que todo el ejercicio se hacía en un ambiente de carencia de política minera.16
2. EL ÁMBITO DE APLICAIÓN COMO UNA CUESTIÓN SUSTANTIVA
En el arreglo de este tema, constituye un punto decisivo el valor de ciertos elementos objetivos y otros de interés político, asociados a los equilibrios globales del Tratado, así como de la relación bilateral.
El hecho de que un Tratado Minero requiera una especificidad espacial, condujo a definir los criterios y elementos para ese propósito. Constituyó un punto sustantivo tanto en la negociación como durante el proceso de discusión en el Congreso chileno, primero en relación con la determinación de intereses y criterios, después con la explicación acerca del sentido de dicha determinación. El ámbito de aplicación que finalmente establece el Articulo 3° del Tratado es una consecuencia de un estudio técnico-geológico y posteriormente de una definición política y jurídica.
En la primera etapa, se encomendó a los Servicios competentes que justificaran un área para la aplicación del Tratado minero, lo que condujo a un informe17 que propuso un área cuya extensión era en ambos...
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