Zur Europäisierung des Verwaltungsrechts

• Author: Friedrich Schoch
• Pages: 102-117

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Friedrich Schoch

Prof. Dr. jur.

Albert-Ludwigs-Universität Freiburg

Zur Europäisierung

des Verwaltungsrechts

I. Einführung in die Thematik

Die „Determinanten der modernen Staatsverwaltung” – so die Thematik des V. Abschnitts unseres

Tagungsthemas „Anfänge der modernen Staatsverwaltung” – müssen die europäische Perspektive einbe-

ziehen, wollen sie nicht def‌i zitär sein. Aus juristischer Sicht zwingt dies zu einer Analyse der Europäisierung

der innerstaatlichen Rechtsordnung. Treffend ist dieser (noch lange nicht abgeschlossene) Prozess*1 als ein

„Fundamentalvorgang” charakterisiert worden: die Verwandlung einer autonomen Rechtsordnung in die

Rechtsordnung eines Mitgliedstaates.*2

1. Omnipräsenz des Unionsrechts

Dieser Vorgang ist umfassend angelegt. Er umgreift nicht nur einzelne Rechtsgebiete (z.B. Wettbewerbs-

recht, Verbraucherschutzrecht, Umweltrecht), sondern die gesamte Rechtsordnung (Zivilrecht, Staats- und

Verwaltungsrecht, Strafrecht).*3 Die Europäisierung der innerstaatlichen Rechtsordnung erfasst zudem

alle Dimensionen des Rechts: Rechtsetzung und Rechtsanwendung sind angesprochen, Gesetzgebung

sowie Verwaltung und Rechtsprechung sind betroffen, Inhalte des Rechts und Methoden des Rechts wer-

den herausgefordert, das Recht als Instrument und das Recht in seinem Selbststand (gegenüber der Politik)

werden aufgerufen, unterschiedliche Rationalitäten im Rechtsverständnis prallen aufeinander.*4

In der Sache konzentrieren sich die nachfolgenden Überlegungen auf das Allgemeine Verwaltungsrecht

sowie auf das Verwaltungsverfahrensrecht und das Verwaltungsprozessrecht. Auf diesen Rechts gebieten las-

sen sich signif‌i kante Europäisierungsmuster nachweisen und bemerkenswerte Eigenrationalitäten des EU-

Rechts aufzeigen. Der Zugriff auf die erwähnten Materien dient zugleich der Begrenzung des Rechtsstoffes

und erleichtert die Verständigung, da Spezif‌i ka des Besonderen Verwaltungsrechts*5 ausgeblendet bleiben.

1 Eine Chronologie der Europäisierung des innerstaatlichen Rechts bietet A. K. Mangold. Gemeinschaftsrecht und deutsches

Recht. Tübingen: Mohr Siebeck 2011, S. 187 ff.

2 R. Wahl. Herausforderungen und Antworten: Das Öffentliche Recht der letzten fünf Jahrzehnte. Berlin: de Gruyter 2006,

S. 94 ff.

3 Überblick dazu bei F. Schoch. Impulse des Europäischen Gemeinschaftsrechts für die Fortentwicklung der innerstaatlichen

Rechtsordnung. – Verwaltungsblätter für Baden-Württemberg (VBlBW) 2003, S. 297 ff.

4 Näher dazu U. Mager. Entwicklungslinien des Europäischen Verwaltungsrechts. – P. Axer u.a. (Hrsg.). Das Europäische

Verwaltungsrecht in der Konsolidierungsphase. – Die Verwaltung Beiheft 2010/10, S. 11 ff.; W. Kahl. Die Europäisierung des

Verwaltungsrechts als Herausforderung an Systembildung und Kodif‌i kationsidee. – Ibid., S. 39 ff.; O. Lepsius. Hat die Europäi-

sierung des Verwaltungsrechts Methode? Oder: Die zwei Phasen der Europäisierung des Verwaltungsrechts. – Ibid., S. 179 ff.

5 Umfassende Darstellung einzelner Gebiete des Besonderen Verwaltungsrechts in den Einzelbeiträgen der §§ 16 ff. in

R. Schulze, M. Zuleeg, S. Kadelbach (Hrsg.). Europarecht. 2. Auf‌l . Baden-Baden: Nomos 2010 und in P. Terhechte (Hrsg.).

Verwaltungsrecht der Europäischen Union. Baden-Baden: Nomos 2011.

http://dx.doi.org/10.12697/JI.2014.21.09

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2. Begriff und Funktion der „Europäisierung”

Der Begriff „Europäisierung” des Rechts wird hier in einem engen Sinne*6 verstanden und meint den

Prozess fortschreitender Beeinf‌l ussung, Wandlung und Überformung eines Rechtsgebietes durch die

Rechtsmassen des EU-Rechts und durch das in ihnen wirksame Rechtsdenken.*7 Unberücksichtigt bleibt

das Recht der EMRK. Keine Beachtung f‌i nden auch die ebenenübergreifenden Verwaltungsstrukturen

zwischen euro päischen und mitgliedstaatlichen Verwaltungsbehörden, wie sie etwa in der gegenseitigen

Anerkennung von Verwaltungsentscheidungen und dem Handeln der Europäischen Agenturen zum Aus-

druck kommen.*8

Die Konzentration auf die vertikale Perspektive zwischen EU-Recht und mitgliedstaatlichem Recht ist

verschiedentlich als zu eng kritisiert worden. Der Begriff „Europäisierung” müsse auch auf die Rechts-

bildungsprozesse im Unionsrecht erstreckt werden, damit die Einf‌l üsse aus dem mitgliedstaatlichen

Recht in das werdende EU-Recht nicht länger ausgeblendet bleiben.*9 In der Sache muss diesem erwei-

terten Begriffsverständnis nicht widersprochen werden. Der juristische Wert der auf die Überformung des

nationalen Verwaltungsrechts durch das Unionsrecht gerichteten Betrachtungsweise wird, wie zu zeigen

sein wird, durch jenes extensive Begriffsverständnis in keiner Weise geschmälert.

Der hier gewählte Problemzugang f‌i ndet eine sichere Verankerung im positiven Recht. Der Grund-

satz des indirekten Vollzugs von EU-Recht ist mit dem Vertrag von Lissabon im primären Unionsrecht

festgeschrieben worden*10 und besagt, dass mitgliedstaatliche Behörden das Unionsrecht nach Maßgabe

des innerstaatlichen Verwaltungs(verfahrens)rechts zur Anwendung bringen.*11 Im Rechtsschutzverfahren

obliegt die Verwaltungskontrolle dem nationalen Richter, der als „Unionsrichter” fungiert.*12

Grundlage dieses Konzepts ist die Verfahrensautonomie der EU-Mitgliedstaaten. Die Europäische

Union hat, dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung verpf‌l ichtet (Art. 5 Abs. 1 S. 1 und Abs. 2 EUV),

für das Allgemeine Verwaltungsrecht, das Verwaltungsverfahrensrecht und das Verwaltungsprozessrecht

keine generelle Regelungskompetenz. Die Vollzugs- und Kontrollinstrumente in Bezug auf das EU-Recht

sind dem innerstaatlichen Recht zu entnehmen. Gesprochen wird seit jeher von der institutionellen und

verfahrensmäßigen Autonomie der Mitgliedstaaten.*13

Bei einem solchen Modell sind die Risiken für die einheitliche reale Geltung des Unionsrechts gera-

dezu systemimmanent. Der der Wahrung des Rechts (Art. 19 Abs. 1 S. 2 EUV) verpf‌l ichtete Europäische

Gerichtshof (EuGH) hat indessen nie einen Zweifel daran gelassen, dass die einheitliche Anwendung des

Unionsrechts ein Grundprinzip der Europäischen Union darstellt.*14 Hierin f‌i ndet die „Europäisierung” der

mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen gleichsam ihre Legitimität.

6 Vgl. zu weiteren Europäisierungsbegriffen T. Siegel. Europäisierung des Öffentlichen Rechts. Tübingen: Mohr Siebeck 2012,

Rdn. 71 ff.

7 Im Anschluss an E. Schmidt-Aßmann. Zur Europäisierung des allgemeinen Verwaltungsrechts. – P. Badura (Hrsg.). Wege

und Verfahren des Verfassungslebens: Festschrift für Peter Lerche zum 65. Geburtstag. München: Beck 1993, S. 513.

8 Dazu E. Schmidt-Aßmann. Perspektiven der Europäisierung des Verwaltungsrechts. – P. Axer u.a. (Hrsg.) (Fn. 4), S. 268 ff.

9 R. Wahl. Europäisierung: Die miteinander verbundenen Entwicklungen von Rechtsordnungen als ganzen. – H.-H. Trute

u.a. (Hrsg.). Allgemeines Verwaltungsrecht – zur Tragfähigkeit eines Konzepts. Tübingen: Mohr Siebeck 2008, S. 869 ff.;

R. Wahl. Die Rechtsbildung in Europa als Entwicklungslabor. – Juristenzeitung (JZ) 2012, S. 861 ff. – DOI: http://dx.doi.

org/10.1628/002268812802866678.

10 Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) (konsolidierte Fassung). – Amtsblatt der Europäischen

Union (ABl. EU), 9.5.2008, C 115. Art. 291 Abs. 1: Die Mitgliedstaaten ergreifen alle zur Durchführung der verbindlichen

Rechtsakte der Union erforderlichen Maßnahmen nach innerstaatlichem Recht.

11 C. Haselmann. Delegation und Durchführung gemäß Art. 290 und 291 AEUV. Berlin: Duncker & Humblot 2012, S. 171 ff.

12 Dazu E. Schmidt-Aßmann, W. Schenk. – F. Schoch, J.-P. Schneider, W. Bier (Hrsg.). Verwaltungsgerichtsordnung. München:

Beck (Losebl.-Ausg.), Einleitung (3.2014) Rdn. 109.

13 G. C. Rodríguez Iglesias. Zu den Grenzen der verfahrensrechtlichen Autonomie der Mitgliedstaaten bei der Anwendung des

Gemeinschaftsrechts. – Europäische Grundrechte-Zeitschrift (EuGRZ) 1997, S. 289; S. Kadelbach. Allgemeines Verwal-

tungsrecht unter europäischem Einf‌l uss. Tübingen: Mohr Siebeck 1999, S. 110 ff.; aktuell zu der Thematik C. Krönke. Die

Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten der Europäischen Union. Tübingen: Mohr Siebeck 2013, S. 37 ff.

14 Vgl. etwa EuGH, Urteil v. 14.2.2012, C-204/09, Flachglas Torgau vs. Bundesrepublik Deutschland. – Neue Zeitschrift für

Verwaltungsrecht (NVwZ) 2012, 491 Rdn. 37; T. v. Danwitz. Europäisches Verwaltungsrecht. Berlin/Heidelberg: Springer

2008, S. 155 ff.: Einheitlichkeit des Gemeinschaftsrechts als „Konstitutionsprinzip” der Rechtsordnung.