Los animales en el zoológico administrativo: el cambio organizacional y la autonomía de la agencia en Alemania

• Author: Tobias Bach - Werner Jann
• Position: Compañero de investigación en la Universidad de Potsdam, Facultad de Economía y Ciencias Sociales. - Catedrático en la Universidad de Potsdam. Facultad de Economía y Ciencias Sociales
• Pages: 55-81

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Introducción

La creación de organismos o agencias ejecutivas en relación a las varias funciones de gobierno y las reformas de las ya existentes agencias, es un hecho que se ha observado en muchos países de la OCDE durante aproximadamente los últimos veinte años (Greve et al., 1999; Jann y Reichard, 2003; OCDE, 2002, Pollitt et al. 2001; Pollitt y Bouckaert, 2004)³. Sin embargo, este cuadro general aparentemente uniforme que tiende hacia la "agencificación" de la burocracia pública es altamente contingente y se caracteriza por la notable variación de los organismos y otras organizaciones públicas, tanto entre los países como dentro de los mismos. (Dõhler, 2007a; Greve et al, 1999; Pollitt et al., 2004).

En el debate político académico sobre la agencificación que, en ocasiones resulta ser desbordante, rara vez se menciona el caso de Alemania. El gobierno federal está considerado como una reforma de carácter rezagado o "que se va manteniendo" si estamos hablando en términos de la reforma de gestión pública (Pollitt y Bouckaert, 2004), la cual es perseguida por la mayoría de las reformas administrativas "de una manera pragmática e incremental" (Schrõter, 2007; 267). La administración federal, con sus numerosos organismos y entidades públicas no ha sido objeto de radicales cambios estructurales, por lo que este caso puede parecer poco espectacular y quizás aburrido para los observadores. Sin embargo, el análisis comparativo internacional de los organismos y la agencificación debe también dirigirse y explicar los casos en que no existen grandes reformas estructurales para de esta forma incrementar la variación del fenómeno bajo estudio y poder comprender los patrones o modelos de cambio incremental y las estrategias de reforma emergentes.

En este artículo, abordamos los patrones o modelos de cambio organizacionales y las relaciones de los organismos ministeriales a nivel del gobierno federal en Alemania. Para tal propósito se tienen en cuenta los datos de un estudio exhaustivo de las agencias federales que fue llevado a cabo por uno de los autores en el 2008. El análisis se centra aproximadamente en los últimos veinte años, el período en que las agencias "se han convertido en un vehículo popular a la hora de ejecutar una amplia gama de funciones en un gran número de países" (Pollitt et al., 2001: 272).

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Vamos a examinar específicamente la estructura y los procedimientos de agen-cificación. Por agencificación estructural nos referimos a los cambios en la organización formal de las funciones públicas, por ejemplo, la creación de nuevas agencias, ya sea por la escisión de tareas y del personal de los departamentos ministeriales existentes o reintegrando agencias en los departamentos ministeriales por división o fusión de organismos ya existentes. La desagregación estructural o la creación de unas organizaciones de objetivo único (o ambos a la vez) se han identificado como un elemento central de tipo ideal de las agencias modernas (Pollitt et al., 2004; Talbot, 2004). Sin embargo, con el fin de comprender plenamente la dinámica de los cambios estructurales, también tomamos en cuenta la evolución hacia una burocracia mas centralizada (por ejemplo, la re-integración de agencias en los departamentos ministeriales) así como las funciones multi-tarea que desarrollan las agencias.

Por procedimiento de agencificación nos referimos a la transferencia de autoridad de los ministerios a las agencias, que se puede hacer cambiando la gobernabi-lidad interna o externa de los organismos (o ambas). La dimensión interna del procedimiento de agencificación se refiere a cambiar las normas y las responsabilidades del personal, del presupuesto y de los asuntos organizacionales, por lo tanto concediendo a las agencias más (o menos) autonomía de gestión (Verhoest et al., 2004). Además, esta dimensión incluye discreción burocrática en relación con las tareas principales de la agencia, o el grado en que las agencias deciden independientemente sobre los varios aspectos en cuanto a la aplicación de políticas (Bach, 2010; Laegreid et al., 2006; Verhoest et al., 20004). Sin embargo, el procedimiento de agencificación también incluye cambios en la relación entre los ministerios y las agencias u organismos, por ejemplo mediante la introducción de técnicas contractuales o técnicas orientadas al rendimiento, y nuevas formas de presentación de informes los cuales sustituyen o complementan los instrumentos tradicionales de control jerárquico (Jann y Reichard, (2003). Además de la desagregación estructural, Pollitt et al. (2004) y Talbot (2004) identifican la desregulación y el rendimiento de contratación como la definición de las características del tipo ideal de una agencia moderna, que corresponden a las dimensiones internas y externas del procedimiento de agencificación en el presente artículo.

Por otra parte, analizamos los motivos para el cambio organizacional. Es evidente que las razones y los motivos para la creación de las agencias o la reforma de las mismas son múltiples y no podemos juzgarlos a todos ellos en este trabajo (veáse Pollitt et al., 2004; 19-20 para una descripción de los motivos "nobles" y de "los menos nobles"). Nos fijamos en las narrativas dominantes y esto nos lleva a sostener que la agencificación está impulsada por dos disertaciones de reforma por separado. La primera de ellas hace hincapié en los elementos ya conocidos de la agenda de la Nueva Gestión Pública (NGP), tales como la división de políticas y la implementación de las mismas, el contrato de las acciones a seguir, como se orientan las tareas más pesadas y una mayor efectividad y eficacia (OCDE, 2002; Pollitt et al., 2001). La segunda disertación pone énfasis en el desarrollo gradual de un Estado regulador, haciendo incapié en la necesidad de fiabilidad y un compromiso creíble a largo plazo en la normativa gubernamental, así como en la inevitabilidad de una mayor especialización profesional y por lo tanto, al menos en cierto grado,

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en la independencia de una intervención política directa en las decisiones reguladoras (Christensen y Lagreid, 2007; Dõhler, 2006).

En el párrafo siguiente, nos dirigimos al contexto político-administrativo de Alemania y hacemos un balance de los distintos tipos de organismos y organizaciones públicas en la administración federal, seguido de un resumen de las recientes políticas de reforma administrativa. A continuación, presentamos tanto nuestros datos empíricos como el enfoque metodológico que le damos. En la siguiente sección, recurrimos tanto a los informes como a los datos cualitativos con los que contamos y analizamos los modelos de agencificación en términos de (des)especia-lización vertical y horizontal y luego discutimos acerca de nuestros resultados empíricos a la luz de explicaciones competidoras del cambio organizacional. Más tarde miramos más detalladamente los modelos de los procedimientos de la agencifica-ción, principalmente utilizando los datos de las estudios que hacen referencia a la autonomía de las agencias y a las interacciones verticales entre los ministerios y las agencias, y por último discutimos los resultados obtenidos y sacamos conclusiones.

El Contexto político-administrativo

La historia y la estructura de las administraciones, así como las normas dominantes, los valores y patrones o modelos de comportamiento político-administrativosxxx son factores importantes para la reforma administrativa y el cambio (Christensen y Lagreid, 2001; Pollitt y Bouckaert, 2004). Por ello, es necesario comenzar con una breve descripción del contexto político-administrativo de la burocracia federal alemana a fin de comprender los posibles cambios.

La extensa tradición de los pequeños ministerios y muchos "animales"

Alemania cuenta con una larga tradición en lo que se refiere a organismos públicos y autoridades que a un nivel federal se mantienen fuera de los departamentos ministeriales centrales (Dittmann, 1983; Dõhler, 2007a; Welz, 1988). El primer organismo no-ministerial fue fundado poco después de la fundación del Imperio Alemán en 1870 y, el establecimiento del estado de bienestar de carácter autoritario bajo la candidatura de Bismarck normalmente tomaba la forma de las agencias u organismos especiales de derecho público. El aumento de las tareas y la especiali-zación funcional de la burocracia central (federal) continuó después de la creación de la República Weimar en 1918. En este período, el gobierno central asumió las funciones de los estados, nuevas tareas estaban surgiendo, y la escala de las funciones existentes estaba aumentando de una manera "casi explosiva" (Brecht y Glaser, 1940: 14). La dictadura nazi (1933-1945) abolió el sistema de gobierno federal y se incorporaron las administraciones estatales dentro de una burocracia unitaria (Dittmann, 1983), pero la nueva constitución de 1949 creó un sistema federal nuevo y explícitamente delegó la puesta en marcha de la legislación federal (la mayoría de ella) al Estado (Lander). Al mismo tiempo se estableció la creación de

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una administración federal distinta, la cual seguía en su mayor parte la tradición republicana de Weimar, siempre y cuando nos estemos refiriendo en términos de su estructura...