Las zonas de explotación conjunta de los recursos pesqueros: una forma alternativa de cooperación

Autor:Eloy Ruiloba García
Cargo:Ayudante Doctor de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales. Universidad de Málaga
Páginas:753-771

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I Introducción

De acuerdo con el actual Derecho del Mar, los Estados ribereños están obligados a permitir el acceso de terceros Estados, en especial los Estados en desarrollo sin litoral o en situación geográfica desventajosa, a su zona económica exclusiva para explotar el excedente de la captura permisible que no puedan explotar por sí mismos, mediante la celebración de los correspondientes acuerdos de cooperación 1. Estos acuerdos parten del presupuesto básico de una sociedad internacional relacional, al ser su ámbito de aplicación una zona sometida al control exclusivo del Estado ribereño, por lo general un país subdesarrollado que posee los recursos naturales, pero que carece de los medios técnicos para su explotación que tienen los Estados más desarrollados. En cambio, no suele ser habitual que la cooperación en materia de pesca Page 754 pase por el establecimiento de regímenes de explotación conjunta de los recursos pesqueros 2.

En una sociedad internacional de yuxtaposición, donde una de las principales funciones del Derecho internacional consiste en el reparto de competencias, los Estados se han mostrado siempre más interesados por delimitar espacialmente sus competencias exclusivas sobre los espacios marítimos, que en buscar formas alternativas de cooperación, con o sin delimitación de sus espacios marítimos. A medida que la sociedad internacional avanza hacia la coordinación de intereses comunes, la delimitación en el espacio de las competencias soberanas y exclusivas de los Estados ya no tiene porqué ser una cuestión primordial, toda vez que es posible encontrar fórmulas cooperativas para la gestión y el aprovechamiento de los recursos naturales del medio marino que, en última instancia, es lo que les interesa a todos.

Sin embargo, con el neoliberalismo que actualmente preside las relaciones internacionales, los Estados tienden cada vez más a despreocuparse de esos asuntos, dejando en manos de la iniciativa privada la gestión y explotación de los recursos pesqueros, a través de la creación de empresas mixtas y fórmulas de joint venture. En vez de crear sociedades mixtas de pesca de capital público a fin de promover el desarrollo económico de los pueblos, a cambio de la explotación de sus recursos, mediante la inversión de capital y la transferencia de tecnología, la intervención de los Estados se está limitando ahora a la celebración de acuerdos para fomentar la creación de empresas transnacionales de carácter privado que exploten esos recursos pesqueros 3.

En este sentido, se echan de menos soluciones más pragmáticas para la explotación conjunta de la pesca, tales como las adoptadas por algunos Estados del Golfo Pérsico en materia de explotación conjunta de sus recursos petrolíferos. Las fórmulas adoptadas por estos Estados suelen caracterizarse por la asunción conjunta de los gastos de explotación y el reparto de los beneficios obtenidos, sin tener demasiado en cuenta quién ostenta la soberanía, o a quién pertenece el yacimiento petrolífero 4. Page 755

Al menos en el plano teórico, el problema de la explotación de los recursos naturales de una determinada zona en disputa podría resolverse mediante el establecimiento por parte de los Estados interesados de un régimen de condominio sobre esa zona. A esta solución no se opone ninguna norma de Derecho internacional, pese a que en la Convención de 1982 no se prevea la creación de tales zonas 5. Nada impide que dos o más Estados se pongan de acuerdo para compartir entre ellos los derechos soberanos sobre sus espacios marítimos, en lugar de proceder a su delimitación 6. Aunque poco frecuentes en la práctica, existen algunos casos de condominios sobre los espacios marítimos, generalmente el mar territorial o las aguas interiores, condominios en los que los Estados ribereños comparten proindiviso la soberanía sobre la zona común 7. Page 756

Dejando a un lado los condominios y las bahías históricas, así como las zonas de explotación conjunta de los recursos minerales de la plataforma continental, nuestra investigación se centra en aquellas zonas creadas para la exploración y explotación conjunta de los recursos pesqueros, denominadas también zonas de pesca común. El trabajo se estructura en dos partes que corresponden con los siguientes dos epígrafes. En el primero se aborda la relación entre la delimitación de los espacios marítimos y la creación de zonas de explotación conjunta, para enfocar el tema desde una perspectiva funcional. La determinación de las fronteras es importante cuando delimita comunidades humanas, no cuando se trata de explotar los recursos naturales. La gestión conjunta entre dos o más Estados de sus recursos pesqueros sirve para optimizar su aprovechamiento, en beneficio de todos. Tras establecer el carácter funcional de la cooperación transfronteriza en esta materia, el tercer epígrafe analiza las distintas zonas de explotación conjunta de los recursos pesqueros que los Estados han establecido en la práctica. Por último, se postulan una serie de conclusiones a modo de reflexiones finales.

II El carácter funcional de la cooperación transfronteriza en materia de pesca

En la práctica, los regímenes jurídicos que los Estados han establecido para explotar conjuntamente sus recursos pesqueros varían en función de las particulares necesidades a cubrir en cada caso concreto, sin que puedan observarse pautas de comportamiento que tiendan hacia la formación consuetudinaria de un régimen jurídico general 8. La creación de zonas de explotación conjunta es más frecuente en aquellos mares cerrados o semicerrados con una arraigada tradición pesquera como es el caso del Mar Mediterráneo. Teniendo en cuenta el carácter esencialmente situacional del Derecho del Mar 9, del análisis de la situación en el Mediterráneo pueden extraerse algunas consideraciones extrapolables a las otras dos regiones donde se han establecido zonas de explotación conjunta de los recursos pesqueros, el Mar Báltico y el Caribe.

Las características específicas que concurren en los mares semicerrados justifican la necesidad de una mayor cooperación entre los Estados ribereños 10. Los hábitos Page 757 adquiridos en una colaboración más estrecha y racional pueden contribuir a reducir la intensidad de las controversias, de manera que la cuenca mediterránea sea más un foro de entendimiento, que un campo de enfrentamiento 11. De lo contrario, los mares cerrados o semicerrados corren el mismo peligro de territorialización de los espacios marinos sometidos a la jurisdicción nacional que pesa sobre los vastos océanos, con el agravante de que, dadas sus reducidas dimensiones, no quedaría ningún espacio de alta mar, con la consiguiente pérdida de libertades que ello acarrearía 12.

Las zonas con competencias económicas limitadas, como podrían ser las zonas de pesca común o las zonas de explotación conjunta, se adaptan mejor a ese medio que la institución de la zona económica exclusiva, permitiendo una cooperación más efectiva entre los Estados. Ciertamente, las condiciones biológicas específicas de mares como el Mediterráneo no favorecen la constitución de zonas económicas exclusivas 13. Esas especiales condiciones apuntarían hacia la necesidad de una gestión común de las especies altamente migratorias o que viven en las aguas de dos o más países y en particular en especial, en aquellas regiones donde todavía no se han solucionado los problemas de delimitación de los espacios marítimos, como es el caso del Mar Mediterráneo 14. Page 758

Dado que la distancia entre las costas opuestas de cualquiera de los Estados ribereños del Mediterráneo es inferior a 400 millas, la delimitación de la zona económica exclusiva debería supeditarse a acuerdos regionales que mejorasen el aprovechamiento de los recursos, en beneficio común de todos los Estados ribereños 15.

Incluso hay quien está en contra del establecimiento de fronteras marítimas lineales, abogando por la implantación de regímenes transfronterizos más funcionales que regulen la gestión de los recursos naturales y la conservación del medio ambiente marino. Esta corriente de pensamiento considera que, con estas soluciones alternativas a la delimitación lineal de las competencias exclusivas de los Estados, se lograría un mejor y más racional aprovechamiento de los recursos naturales, ya que ni los bancos de peces ni los depósitos minerales entienden de fronteras políticas 16. Resulta biológicamente imposible llevar a cabo la gestión de una parte del conjunto de una población piscícola sin contar con el resto de la comunidad. Por ello, a menudo la cooperación internacional constituye un requisito indispensable para una adecuada gestión de los recursos pesqueros 17.

No obstante, no está del todo claro cuál sea la relación existente entre la delimitación marítima y el establecimiento de zonas de explotación conjunta de los recursos naturales. Aun reconociendo la necesidad de cooperación, la práctica de los Estados evidencia que la operación de delimitación de las fronteras marítimas suele preceder al establecimiento de regímenes transfronterizos más funcionales. De hecho, los regí-menes comunes creados en ausencia de delimitación son escasos y sólo se dan en áreas bien definidas y de reducidas dimensiones 18. En la práctica, los Estados suelen preferir delimitar sus competencias que compartirlas, aunque ello no impide que Page 759 ambos colaboren estrechamente para intentar solventar aquellos problemas que les afecten mutuamente. Es más, en tanto no se logre un acuerdo de delimitación, los Estados interesados tienen la obligación de «hacer todo lo posible para concertar arreglos provisionales de...

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