¿De verdad cedimos el peñón? Opciones estratégicas de España sobre Gibraltar a los 300 años del Tratado de Utrecht
| Author | Alejandro del Valle Gálvez |
| Position | Catedrático de Derecho Internacional Público. Universidad de Cádiz |
| Pages | 117-156 |
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En este año 2013 se cumplen 300 años del Tratado firmado en Utrecht, mediante el cual la Corona de España cedió Gibraltar al Reino Unido de Gran Bretaña. La cesión fue posteriormente confirmada en Tratados
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posteriores, abriendo una controversia plurisecular entre España y Reino Unido 1.
Al mismo tiempo, Gibraltar se ha constituido en un símbolo identitario de España y de su acción exterior en la medida en que es una reclamación histórica y permanente del Estado, que a lo largo de siglos ha mantenido una vocación de reintegración territorial. Esta reclamación identitaria se encuentra impregnada de simbolismos y de componentes de anhelo y frustración colectivas, ante lo percibido como una amputación de un trozo del territorio de España -usurpación del territorio efectuada con perfidia, según la versión corriente- por el Reino Unido durante la Guerra de Sucesión al trono en el siglo XVIII, lo que supone el mantenimiento de una humillación a la dignidad y soberanía españolas 2. A esta percepción se une la más reciente visión de la población de Gibraltar y de su Gobierno en una perspectiva negativa por actuación irregular o delictiva (tráfico de drogas, blanqueo de dinero, prácticas de bunkering, evasión de capitales...).
Aunque la controversia está íntimamente ligada a simbolismos identitarios de España, la realidad jurídica es que la cesión mediante Tratado es un título jurídico de adquisición de soberanía sobre el territorio, y cuya vigencia (al menos de ciertas disposiciones aplicables), se acepta por España y Reino Unido, pues las partes recientemente han vuelto a considerar el Tratado de Utrecht como un título válido. En este orden de ideas, el Gibraltar, español encierra el deseo de que Gibraltar deba ser español porque jurídicamente, Gibraltar, sencillamente, no es español en la actualidad, al haber sido cedida la plaza (no el istmo) por el Tratado de Utrecht; aquí Gibraltar plantea otros problemas: la delimitación de lo cedido, o la demarcación fronteriza. De esta forma, desde el prisma jurídico la cuestión de Gibraltar debe reconducirse al marco legal internacional si queremos analizar en sus justos términos la situación actual y perspectivas y estrategias más adecuadas para España. En este orden de ideas, la frase Gibraltar no es español, aserto utilizado para contextualizar la cuestión gibraltareña, nos puede servir también para intentar disipar la nebulosa legal que tiene Gibraltar en el imaginario nacional, ante la que conviene contraponer las realidades objetivas jurídicas.
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Entonces, la acción exterior española sobre Gibraltar debe afrontarse encarando la realidad de la jurisdicción británica sobre un territorio cedido legalmente en su día por España, y habitado por una comunidad humana, la de Gibraltar, que aspira a vivir estable y normalizadamente con sus vecinos en un espacio propio.
Naturalmente que, desde 1946, la controversia de Gibraltar tiene su marco regulador en Naciones Unidas, y en las decisiones adoptadas para este caso. Éste es el marco aceptado por las partes en el que se subsume el Tratado de Utrecht. En el marco onusiano, Gibraltar es un territorio pendiente de descolonización por la vía de negociaciones bilaterales entre España y Reino Unido. Aquí el mandato de Naciones Unidas es la negociación para una descolonización específica que desemboque en una reintegración territorial.
Estas negociaciones bilaterales se han concretado en el denominado Proceso de Bruselas a partir de la declaración de Bruselas adoptada bilateral-mente. Jurídicamente existe por tanto una relación directa entre el marco bilateral y el marco de Naciones Unidas, pues la descolonización de Gibraltar a la que obliga Naciones Unidas requiere de una negociación hispano-británica en busca de una solución. Y este marco bilateral fue asumido por las dos partes desde 1984 en Bruselas 3.
Por otra parte un desarrollo de interés ha sido el Foro de Diálogo o Foro tripartito sobre Gibraltar, instaurado en 2004 por Reino Unido y España. El Foro es una estructura informal pero permanente de cooperación transfronteriza de especialísimas características, adaptadas al caso gibraltareño. Ha dado resultados y demostrado capacidad para resolver problemas prácticos en beneficio de las poblaciones de la bahía de Algeciras, para incluso convertirse en sede de negociación e influencia en temas colaterales o conexos 4.
Sin embargo el gobierno español a partir de 2012 ha declarado querer reformarlo en su composición de Foro tripartito, incluyendo a la Mancomunidad del Campo, aunque no suprimirlo, sino más bien reorientarlo reformulando su estructura de manera que se elimine la interlocución directa con Gibraltar y la negociación a tres. Esta propuesta avanzada en enero de 2012 en realidad no parece sólida y detalladamente articulada, y se ha encontrado con la oposición frontal del Reino Unido y Gibraltar 5.
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La conmemoración de los 300 años del Tratado de Utrecht es oportuna para reflexionar sobre los marcos jurídicos de la controversia, y su actual vigencia. Precisamente hemos de centrarnos en primer lugar en el art. X del Tratado de Utrecht para comprender el alcance y problemas de la cesión efectuada, que explican buena parte de las controversias luego surgidas. Por otra parte, conviene comprender las posiciones jurídicas de las partes y también de Gibraltar, para ver las diferencias y posibilidades de acercamiento y acuerdo, y cómo utilizan en su interés determinadas interpretaciones de conceptos e instituciones jurídicas. Lo cierto es que, tras los cambios operados en los tres Gobiernos en 2011-2012, la cuestión de Gibraltar se encuentra en una crisis negociadora, en mi opinión de carácter estructural, ya que existe un profundo cuestionamiento de los marcos jurídicos bilateral y de Naciones Unidas, lo que además comporta a mi juicio una crisis de validez de los tradicionales ejes de acción españoles. España de esta forma debe plantearse sus estrategias respecto a Gibraltar, lo que conlleva relanzar la negociación bilateral con una búsqueda imaginativa de soluciones, y sopesar la opción de una solución judicial. Unas conclusiones nos permitirán valorar la situación presente y las opciones reales para España.
Como analizaremos, nos encontramos en 2013 una situación que parece el fin de un periodo completo en el tratamiento de la controversia gibraltareña. Para España, descartada la revisión o continuidad del Foro de Diálogo instaurado en 2004, las opciones estratégicas son limitadas, siendo la opción judicial una alternativa de alto riesgo. Pero otras opciones estratégicas y tácticas son posibles.
Antes de entrar a presentar los problemas de delimitar el alcance de la cesión de Utrecht, debemos precisar la validez del Tratado origen de estas problemáticas.
En efecto, una cuestión previa que debemos plantearnos es la vigencia del Tratado de Utrecht de 1713 6. Desde luego, se trata de un Tratado previo al mundo contemporáneo y al marco jurídico del sistema de Naciones Unidas, pero que sin embargo las partes han considerado compatible con la doctrina de descolonización desarrollada posteriormente, principalmente en los años
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sesenta del pasado siglo. O sea, que independientemente de que el Tratado fuera reiterado en otros posteriores, o denunciado y objeto de guerras entre los dos países, tanto Reino Unido como España lo consideran aplicable hoy -aunque ya veremos que con diferente alcance-.
Debemos centrarnos en el art. X de este Tratado, que es el que se ocupa de la cesión de Gibraltar 7, y que ha sido abundantemente analizado 8.
Pero en este artículo hay disposiciones que, sencillamente, han devenido caducas o nulas por ser contrarias a los principios de la Carta de las Naciones Unidas y a normas de ius cogens. Así el apartado sobre el uso de la religión católica romana, o la prohibición (particularmente ofensiva hoy) de que «judíos ni moros habiten ni tengan domicilio en la dicha ciudad de Gibraltar»; igualmente la previsión para determinadas situaciones de compra «de mercaderías en tierra de España». En fin, es discutible que la frase «para evitar cualesquiera abusos y fraudes en la introducción de las mercaderías, [...] que la dicha propiedad se ceda a la Gran Bretaña [...] sin comunicación
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alguna abierta con el país circunvecino por parte de tierra» sea de aplicación hoy en día.
En realidad, cuando se pretende la validez de este Tratado, España y Reino Unido se refieren al primer y último apartado. El primero que establece la cesión, y el último que establece el llamado derecho de retracto a favor de España.
En particular, el Reino Unido reclamó durante las negociaciones de los años sesenta que el primer apartado le daba título jurídico de soberanía por cesión sobre todo el Peñón, proviniendo la soberanía sobre el istmo de un titulo diferente, el de prescripción adquisitiva 9.
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