Los vaivenes de la pol

• Author: Busso, Anabella
• Position: Ensayo

Ups and downs of Argentinean foreign policy in democracy (1983-2013). The impact of domestic constraints

La Argentina retornó a la democracia en octubre de 1983. Desde el punto de vista de la continuidad del sistema político la experiencia ha sido exitosa. Sin embargo, varias de sus políticas públicas, entre ellas la política exterior, han mostrado un devenir cambiante. En ese marco, este trabajo parte del supuesto de que más allá de las influencias provenientes del contexto internacional, las principales causas de los vaivenes de la Política Exterior Argentina (PEA) han sido de orden interno.

Consecuentemente, parte de la literatura especializada coincide en señalar que desde 1983 hasta nuestros días, la PEA atravesó por diferentes períodos mostrando cambios, ajustes (1) y pocas continuidades. Por ello, los análisis de este devenir subrayan con frecuencia el carácter errático, la inconsistencia e incluso la ausencia de una PEA. En este marco, los autores concuerdan en que la variable cambio de régimen explica claramente las diferencias entre la acción externa del gobierno militar instalado a partir de 1976 y la aplicada por los gobiernos democráticos. Sin embargo ese acuerdo no es tan amplio al momento de explicar, más allá de los cambios de gobierno, las razones de la inestabilidad de la PEA en democracia.

En este marco sostenemos a modo de hipótesis que, además de las cuestiones sistémicas que han sido muy significativas, las principales causas que explican los vaivenes de la política exterior en democracia son las crisis político/económicas, las tensiones entre los distintos modelos de desarrollo y sus respectivas estrategias de inserción internacional y las variaciones en la concepción de democracia.

En función de esta afirmación, haremos una caracterización de las mencionadas causas y una revisión breve de la influencias de estas en los cambios y ajustes de la PEA en los gobiernos de Alfonsín, Menem y Néstor y Cristina Kirchner.

FUENTES INTERNAS DE INESTABILIDAD EN LA POLÍTICA EXTERIOR ARGENTINA

Tal como afirmamos más arriba, entre las principales causas internas que pueden contribuir a explicar las inconsistencias de la PEA de los últimos 30 años se destacan el debate en torno a los modelos de desarrollo, las recurrentes crisis económico-políticas y las diversas concepciones de democracia.

De manera acotada, podríamos afirmar que Argentina es un país que no ha podido aún saldar el debate histórico sobre cuál es el modelo de desarrollo más adecuado para la nación. Este debate, que involucra intereses económicos encontrados, lleva también a la discusión entre diferentes concepciones de democracia y de PE.

Las disputas en torno al modelo de desarrollo involucran, al menos, dos propuestas. Una de ellas tiene sus bases en las ideas estructural-desarrollistas y autonomistas que en ocasiones forman parte de los programas de los partidos mayoritarios (Paradiso, 2007: 23). La otra revitaliza interpretaciones que adjudican la génesis de la declinación argentina a la industrialización mercado-internista cimentada desde la posguerra, contrastándola con la Argentina abierta de principios del siglo XX, basada en el modelo agro-exportador y la conexión especial con una gran potencia (Rapoport y Spiguel, 2005:72-73). Desde la perspectiva de estos autores la revitalización operó como legitimación del proceso de desindustrialización impuesto a partir de 1976 y estuvo en la base de las formulaciones que justificaron la política exterior de los años noventa, mientras que la primera está más ligada a las formulaciones de política exterior del gobierno de Raúl Alfonsín y, a nuestro entender, a las gestiones de Néstor y Cristina Kirchner. Dicho en otras palabras: liberalismo y alineamiento por una parte y desarrollismo y autonomía por la otra, son enfoques aún en pugna en la Argentina de nuestros días. (Pignatta, 2010).

En referencia a la creciente incidencia de los condicionantes internos en la PEA, cabe señalar que cada uno de los grandes ciclos (2) de la política argentina en democracia se inició luego de una profunda crisis. A este respecto, la literatura especializada establece una vinculación entre las situaciones de crisis y la facilidad para innovar en el ámbito de las políticas públicas. Entre los mecanismos propios de esta vinculación, Palermo y Torres (1994:6) destacan que:

> Siguiendo ese razonamiento, cabe resaltarse que la llegada al gobierno del ex presidente Alfonsín se produjo tras un fuerte periodo de autoritarismo iniciado en 1976 y caracterizado por un alto nivel de violaciones de los derechos humanos y un marcado proceso de liberalización, desindustrialización y privatización de la economía argentina (con excepción de las producciones a cargo de las Fuerzas Armadas), con un fuerte endeudamiento externo en que el país, junto a Brasil y México, se ubicó como uno de los principales deudores mundiales. Además, la inflación anual era del 433,7 % (3). A esta compleja y dramática herencia, debemos sumar la tendencia del gobierno militar argentino a resolver determinados asuntos internacionales a través de la guerra. En este marco se inscriben tanto el conflicto por el canal de Beagle con Chile--que estuvo a punto de conducir al enfrentamiento entre ambos países--como la derrota frente a Gran Bretaña en la guerra de Malvinas, lo que profundizó la desinserción internacional del país.

Por su parte, el arribo de Carlos Menem a la Casa Rosada, en julio de 1989, se enmarcó en una profunda crisis económica y en un contexto hiperinflacionario donde el aumento de los precios alcanzó en ese año un 4.923,6% (4) con crecientes demandas sociales que condujeron a la entrega anticipada del poder por parte del gobierno radical.

Finalmente, el gobierno de Néstor Kirchner fue heredero de la crisis del 2001, considerada la más profunda de la historia argentina por sus múltiples consecuencias económicas, políticas, institucionales y sociales. En este sentido, la situación de default, la existencia de cuasi-monedas, el nivel de desempleo, la potenciación de los indicadores de pobreza, las dificultades para garantizar la gobernabilidad, el deterioro de la figura presidencial y el descreimiento de la sociedad en la política generaron una sensación de anomia generalizada que estaba presente en mayo de 2003 cuando el presidente asumió su cargo.

Si bien los análisis relativos a la calidad de la democracia marcan determinadas continuidades en los indicadores sobre la condición democrática en la Argentina desde 1983, a los fines de analizar la relación con la PEA nos interesa subrayar que en el país se dieron modificaciones en torno a los componentes democráticos que la sociedad y la clase política privilegiaron ante cada ciclo político.

Después de siete años de autoritarismo, frente a la llegada de un gobierno democrático el pueblo argentino se aferró a una idea de democracia más tradicional donde se subrayaban los componentes electoralistas y la defensa de los derechos civiles y políticos que habían sido totalmente vedados bajo el régimen militar. En este sentido, como afirma Garretón (2004:230) >. Es importante tener en cuenta que dicha valoración y percepción de la democracia no solo provino de la sociedad argentina sino que fue compartida por la clase política y se encarnó en la famosa frase de Raúl Alfonsín, en que se afirmaba que > (Alfonsín, 1983).

En la década de los años noventa, coincidente con la gestión de Carlos Menem, la percepción argentina sobre la democracia se vio afectada tanto por cuestiones internas como internacionales. Desde el punto de vista interno, la sociedad había experimentado que la democracia era un régimen político altamente positivo en términos de garantía de los derechos políticos y civiles y que, además, había permitido resguardar al sistema político de las persistentes amenazas de golpe militar. Sin embargo, estos atributos del régimen democrático no se trasladaban automáticamente a la consolidación del desarrollo nacional y a la satisfacción de las necesidades económicas. La experiencia hiperinflacionaria marcó a la sociedad argentina, que había confirmado que la expresión de Alfonsín quedó a mitad de camino, ya que con la democracia se pudo votar pero no necesariamente comer, educar y curar.

Por otro lado, desde un punto de vista sistémico, se consolidan las perspectivas neoliberales instalando a nivel mundial el debate Estado versus Mercado, donde el primero perdería espacio frente al segundo. Esto significó que, a lo largo de estos años, la política se supeditara al mercado y las sociedades nacionales tendieran más a buscar la satisfacción de necesidades económicas que a incrementar la participación política. Fue así que los politólogos en los años noventa pondrían su atención en temas relacionados con la calidad y el tipo de democracia, apareciendo lo que David Collier y Stephen Levitsky denominaron > en que surgieron expresiones como >, > y > (Pignatta, 2011). Otras visiones ligaban la consolidación de la democracia al efecto desmovilizador del neoliberalismo (Whitehead, 1993). Dicho en otras palabras, y trasladando el análisis al caso argentino, durante la década de 1990 la sociedad argentina, como muchas otras, no redujo su valoración de los aspectos formales de la democracia pero sí sus niveles de participación política y transitó por una etapa en que los intereses individuales o sectoriales estuvieron por encima de los intereses colectivos.

Tras la crisis del 2001, en contraposición a la apatía política de la década precedente, se produjo un estallido de movilización social y las demandas colectivas incluyeron no solo reclamos económicos sino también una fuerte crítica a la clase dirigente y un pedido de mejor representación política. En otras palabras, la sociedad argentina reclamaba una redefinición del vínculo Estado-sociedad. A medida que el gobierno kirchnerista fue atendiendo los problemas más urgentes e identificó a las políticas económicas neoliberales y la consecuente...