La Union Europea ante los nuevos retos de la gobernanza regional.

• Author: G

Resumen

Los desafíos actuales escapan con frecuencia a la capacidad de los Estados para abordarlos adecuadamente y exigen una respuesta coordinada a nivel transnacional. Este trabajo plantea que las fórmulas recientemente empleadas por la UE para contribuir a la gobernanza transnacional son útiles y susceptibles de aplicación en otras regiones para responder a nuevos retos. Las áreas de estudio elegidas incluyen desde el ámbito más tradicional de la política económica y monetaria hasta el postmoderno de la lucha contra la degradación del medio ambiente, pasando por el área mixta de la seguridad y la defensa.

PALABRAS CLAVE: gobernanza, integración regional, política económica, cambio climático, Protocolo de Kioto, seguridad, defensa

Abstract

States increasingly lack the capacity to address current challenges, for they demand a coordinated answer on a transnational scale. In Europe, the need to face new scenarios has fostered transnational governance strategies at the European Union level which could possibly be implemented in other regions. This paper explores recent developments in a varying range of fields, from the more traditional area of economic and monetary policy to the postmodern fight against climate degradation, all the way up to security and defence policy.

KEY WORDS: Governance, regional integration, economic policy, climate change, Kyoto Protocol, security, defense

The European Union as a model of regional governance

1. INTRODUCCIÓN

La integración europea se ha presentado históricamente como un modelo para los distintos proyectos de integración regional en otras áreas del mundo. El proceso de consolidación del mercado único y, en particular, el método de armonización legislativa han servido como referencia en otras integraciones como MERCOSUR o la Comunidad Andina de Naciones, que han incorporado algunos de esos elementos en sus desarrollos. La posibilidad de > el modelo europeo ha sido una cuestión ampliamente tratada en los ámbitos científico y político, tanto en sus aspectos favorables como en los más críticos. La propia Unión Europea ha promovido como elemento clave en su estrategia hacia otras regiones la consolidación de los respetivos proyectos de integración, proponiendo el esquema comunitario.

En estos intentos se ha hecho evidente el distinto contexto en los procesos y la imposibilidad de trasladar exactamente el mismo esquema de integración a un ámbito económico, social y político diverso. Asumiendo esas dificultades' este trabajo presenta una reflexión sobre la UE como posible modelo, no de integración sino de gobernanza. En un contexto en que los Estados ya no pueden perseguir en solitario sus intereses, porque todo ámbito puede generar hoy algún tipo de inseguridad, y donde se demandan respuestas coordinadas a nivel transnacional, la Unión Europea representa, sin duda, un referente tanto a nivel interno como externo.

No se entrarán en los distintos modelos teóricos de gobernanza, ya ampliamente analizados (Mariscal 2003, Marks 1998), sino en analizar nuevas experiencias de gobernanza ante nuevos retos. Entre estos se han seleccionado por su impacto, por su dimensión global y por darse en ellos rasgos de gobernanza transnacional los siguientes: la política económica, el cambio climático y las relaciones exteriores. A diferencia de otros estudios recientes (Tömmel y Verdun 2009) que trabajan en la teoría del > de gobernanza --jerarquía, competencia, negociación y cooperación--, a continuación se profundizan en > de gobernanza, es decir, en formas de coordinación concretas ante ámbitos novedosos que puedan ser traspasables al método de toma de decisiones políticas en otras regiones.

2. Los RETOS ACTUALES EN LA GOBERNANZA ECONÓMICA DE LA UE

   2.1. La evolución del marco inicial

   La política económica y monetaria es probablemente el área donde la gobernanza europea ha comenzado más tardíamente y lo ha hecho con más éxito. Ya desde el Tratado de Roma los objetivos económicos se centraban en la consecución de un mercado común, sin que se vislumbrase la idea de lograr una moneda y política monetaria única o una política económica coordinada.

   El logro del Mercado Único concentró los esfuerzos durante décadas y los procesos de armonización legislativa y liberalización económica dieron su fruto en la consecución de las > de circulación. La realidad, aunque de manera lenta, ha llevado el proceso de integración mucho más lejos del proyecto inicial, particularmente para el área de la eurozona. Siguiendo a Verdun (Tömmel y Verdun 2009:7576) la gobernanza económica a lo largo de estos 50 años puede clasificarse en distintos períodos:

   1958 a 1970: desde el Tratado de Roma hasta el informe Werner. Se consolidan la zona de libre comercio y la unión aduanera y se inicia la cooperación monetaria a través de distintos proyectos para eliminar la flotación de las monedas que no tienen éxito.

   1971 a 1992: desde la puesta en marcha de la Serpiente Monetaria Europea hasta el Tratado de Maastricht. Este período abarca la implantación del Sistema Monetario Europeo, un notabilísimo avance en la coordinación de la política monetaria que sin embargo acabó sufriendo los ataques especulativos, con bruscas devaluaciones de las monedas integrantes del sistema, las llamadas >, y su final desvirtuación.

   1993 a 1998: este período abarca la puesta en marcha de la Unión Económica y Monetaria y corresponde al de mayor avance en el diseño de la gobernanza económica supranacional. Se definen las reglas de juego básicas para la eurozona, eligiendo un determinado modelo económico que apuesta por el control del déficit y la deuda como claves.

   1999 hasta la actualidad: comprende el desarrollo práctico del modelo.

   Centrándonos en esta última etapa, podemos afirmar que la estructura actual de la gobernanza económica europea comprende los siguientes elementos básicos:

   * Un mercado integrado en el que participan 27 países

   * Un área monetaria integrada en la que solo participan 16 países, basada en tres pilares:

   - La política monetaria única dictada por el Banco Central Europeo

   - La política fiscal de control de las finanzas públicas formulada por los Estados Miembros y coordinada bajo el Pacto de Estabilidad y Crecimiento

   El Método de Coordinación Abierta como sistema de supervisión de las economías que, desde el lanzamiento de la Estrategia de Lisboa (2000), siguen las directrices comunes y son sometidas a supervisión comunitaria.

   Aunque este diseño presenta un éxito de coordinación único a nivel mundial y numerosos logros para los países integrantes, no son pocas las críticas a la falta de una realidad económica única y una única voz económica (Jones 2005, Padoan 2008). Es cierto que no ha existido la voluntad política de crear una zona monetaria óptima con una política fiscal única y muchas veces el sistema ha sido acusado de falta de credibilidad. Así, desde la puesta en marcha de la Unión Monetaria se han identificado numerosos problemas en la estructura de su gobernanza económica, entre ellos:

   * La falta de efectividad del Pacto de Estabilidad y Crecimiento: a pesar de que el Tratado de Maastricht incluía como objetivo específico el límite al déficit del 3% del PIB, ya en la primera etapa de su funcionamiento fueron aflorando desequilibrios mayores. El sistema de multas previsto por el Pacto de Estabilidad y Crecimiento no llegó a aplicarse y el incumplimiento por parte de Alemania llevó a su reforma y flexibilización.

   * El desacuerdo en torno a la política monetaria del Banco Central Europeo: A diferencia de, por ejemplo, la Reserva Federal Americana, el BCE ha llevado a cabo una política monetaria que a menudo ha sido tachada de demasiado rígida en relación con el control de precios.

   El manejo de unos tipos de interés que contuviesen los precios ha castigado, a consideración de los gobiernos europeos, el estímulo al crecimiento y al empleo. Si bien su independencia es una garantía necesaria para una institución encargada de dictar una política monetaria única para 16 países con intereses y situaciones económicas divergentes, el BCE ha acabado siendo acusado de excesiva separación de los intereses de los gobiernos nacionales.

   En definitiva, las reglas de la Unión Económica y Monetaria se muestran para sus críticos como muy rígidas, complejas y cortoplacistas. A los problemas iniciales de su funcionamiento se añadirán nuevos retos en el discurrir de la UE: la ampliación hacia el Este culminada en el año 2007, la inmigración, los cambios demográficos o el mal funcionamiento del mercado de trabajo. Finalmente, la crisis financiera mundial, es sin duda la prueba más importante al modelo, coincidiendo además con la puesta en marcha de un nuevo marco institucional. Ambos aspectos traen nuevas implicaciones para la cuestión de la gobernanza económica y por ello se examinan a continuación.

   2.2. Aportaciones del Tratado de Lisboa en torno a la gobernanza económica

   Los problemáticos aspectos que se jugaban en la aprobación del nuevo Tratado --en vigor desde diciembre de 2009-- tales como la distribución de votos del Consejo, la presidencia de la UE o la figura del alto representante para asuntos exteriores, dejaron en un segundo plano una reforma ambiciosa del sistema de gobernanza económica.

   A pesar de que se había suscitado cierto debate en torno a esta cuestión, el Tratado de Lisboa deja prácticamente igual la distribución de poderes. Dejando de lado las peticiones ocasionales de crear una auténtica gobernanza de la política económica europea, exceptuando la política monetaria de la eurozona esta ha quedado en manos de los gobiernos de manera independiente o, como máximo, coordinada. El Tratado de Lisboa consagra el principio de subsidiariedad en esta materia, de manera que la completa armonización en política económica solo se justificaría sobre la base de la obtención de mejores resultados que con la actuación independiente de los Estados (Mulas Granados 2009).

   Si bien la voluntad política de los gobiernos...