La Unión Europea y el Derecho de los tratados: una relación compleja

• Author: Paz Andrés Sáenz De Santa María
• Position: Catedrática de Derecho internacional público. Universidad de Oviedo
• Pages: 51-102

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La acción exterior de la Unión Europea (UE) está generando una nutrida práctica convencional. La base de datos de la Oficina de Tratados del Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) ofrece en la actualidad una relación de 880 tratados bilaterales¹ y 259 multilaterales². Además, en los últimos años, los Estados miembros de la Unión han recurrido también a los tratados inter-nacionales para afrontar determinadas situaciones excepcionales, tales como la crisis económica y financiera y otras distintas y más recientes.

Sin duda, esta abundante práctica convencional ofrece aspectos muy interesantes desde la perspectiva interna del Derecho de la UE y está dando lugar a importantes sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea

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(TJUE) sobre cuestiones tales como las competencias de cada institución en el proceso de celebración, las exigencias derivadas de los principios de equilibrio institucional y cooperación leal, las decisiones híbridas, etc.³ La doctrina especializada viene prestando atención a este ámbito, existiendo diversas contribuciones recientes que resultan esclarecedoras⁴, pero la práctica a la que nos referimos también es relevante desde la perspectiva del Derecho internacional, y en particular desde el punto de vista del Derecho de los tratados, pese a lo cual quizá ha merecido menos atención⁵.

El presente trabajo pretende sumarse al análisis desde esta específica dimensión, centrándose en sus aspectos más sobresalientes⁶, que ponen de relieve que en su práctica convencional la UE sabe sacarle partido a las posibilidades de regulación que brinda el Derecho de los tratados, adaptándolas legal y legítimamente a sus necesidades, aunque en ocasiones roza el límite de las previsiones normativas de ese Derecho de los tratados o se plantean dificultades de calificación. El resultado de todo esto es una relación fructífera pero también compleja entre la UE y el Derecho de los tratados, en la que la

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Unión está haciendo aportaciones interesantes si bien se plantean asimismo algunos problemas.

1. La UE y la codificación del derecho internacional de los tratados

Con carácter general, las Organizaciones internacionales contemplaron con cautela la iniciativa de codificar el Derecho de los tratados celebrados entre Estados y Organizaciones internacionales o entre Organizaciones inter-nacionales. En su Primer informe, el relator especial Paul Reuter reconocía:

Las organizaciones internacionales han tenido presentes dos preocupaciones contradictorias: por una parte, el vivo deseo de que se aplique el mismo régimen jurídico a los tratados entre Estados y a los acuerdos de organizaciones internacionales y, por otra parte, el deseo de no coartar la libertad creadora de las organizaciones internacionales con normas que no se adaptarían plenamente a sus necesidades, de manera que el desarrollo de sus actividades revele progresivamente el alcance de aquellas normas

⁷.

La Comunidad Económica Europea (CEE) formuló observaciones al proyecto de artículos⁸ y participó en la Conferencia de Viena. Philippe Manin ha puesto de relieve que estuvo entre los participantes más activos, aunque:

«The Community arrived at the Conference somewhat on the defensive. Not convinced of the need for the exercise and long hesitant about the wisdom of taking part, it finally decided to participate, mainly so that it could prevent the Conference becoming, as has often happened, the source of rules of practice that could later be used against it.

It also thought the Conference provided a good opportunity to better acquaint the States and other organizations with its own rules and practices in international relations and to demonstrate its special status»⁹.

Parece que la primera de estas dos percepciones es la que ha prevalecido pues hasta el presente la UE no ha firmado ni manifestado su consentimiento en obligarse por la Convención de Viena de 1986, lo que confirma la predicción de Philippe Manin:

«In becoming a party to an international convention, a signatory should further a specific interest. This does not, however, essentially seem to be the case as concerns the Community with respect to the 1986 Vienna Convention»¹⁰.

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Sin embargo, como es sabido, el TJUE viene reconociendo el carácter consuetudinario de varias de las normas recogidas en las Convenciones de 1969 y 1986. A este propósito, tiene interés señalar que en el conjunto de su jurisprudencia se encuentra un mayor número de citas a la primera mientras que son pocos los supuestos en los que se invocan ambas¹¹ y menos aún los casos en los que se trae a colación exclusivamente la Convención de 1986¹². Esto se justifica en los casos en que el TJUE se ha encontrado ante tratados celebrados exclusivamente entre Estados¹³ pero no tiene explicación cuando se trata de convenios celebrados por la propia UE¹⁴. Esta proclividad a apoyarse preferentemente en la Convención de 1969 se confirma si reparamos en que en varios casos el Tribunal habla de la Convención de Viena en singular —se entiende que la de 1969— como si no existiera más que una¹⁵. Con todo, el

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recurso al Derecho de los tratados codificado en las Convenciones de Viena se ha topado en la jurisprudencia del TJUE con un límite infranqueable: las normas consuetudinarias consagradas en tales convenciones no se aplican a los Tratados constitutivos. La consideración del Derecho originario como un ordenamiento jurídico autónomo condujo pronto a este resultado, que introduce una dicotomía en la aplicación del Derecho de los tratados en el ámbito de la UE¹⁶.

2. Algunas cuestiones terminológicas

En el ámbito de la UE, el uso de la terminología propia del Derecho de los tratados presenta algunas singularidades. Para empezar, la expresión «tratado» está destinada en exclusiva para los Tratados constitutivos, de forma que todos los demás textos convencionales impulsados por la Unión reciben la denominación de «acuerdo». Como ha recordado recientemente Luis Norberto González Alonso,

esta ha sido siempre la denominación empleada en el Derecho comunitario para referirse a los instrumentos convencionales negociados y celebrados por la CE/UE con terceros Estados u otras Organizaciones internacionales, reservándose el término “Tratados” para los constitutivos del propio proceso de integración

¹⁷.

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En segundo lugar, los artículos relativos a los acuerdos internacionales contenidos en el Título V de la Quinta Parte del Tratado de Funcionamiento de la UE (TFUE) hacen un uso polisémico de los términos «celebrar» y «celebración». Así, mientras que los arts. 216, 217 y 219.1 del TFUE lo utilizan con el sentido genérico de proceso¹⁸, los arts. 218¹⁹ y 219.3²⁰ del TFUE lo hacen para referirse a la fase final del procedimiento de celebración. Esta cuestión terminológica ha sido estudiada por la doctrina especializada en el Derecho de los tratados en relación con la versión en lengua inglesa²¹. En esta vía, se ha señalado que:

«In customary international law various different acts are termed the ‘conclusion’ of a multilateral treaty: the adoption, the opening for signature, the ratification of the treaty, and so on. In the 1969 Vienna Convention on the Law of Treaties the term ‘conclusion’ (or ‘conclude’, ‘concluded’, as the case may be), is used twenty-three times, but the term is not defined in the Convention. Rather, in the Convention, as in customary law, the term appears to be employed in various different meanings, referring to different acts»²².

A la luz de la Convención de 1969, Mark E. Villiger precisa con acierto que «“Conclusion” refers to the whole set of procedures —whether simple or complex— which makes a treaty binding. “Concluded” implies a distinct act. States which have «concluded» are bound by a treaty without taking any further formal steps. A «concluded» treaty requires no further formalities»²³. Quienes han estudiado el tema en lo que se refiere a las concretas disposiciones del TFUE, consideran que cuando en el art. 218 del TFUE se atribuye al Consejo la com-

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petencia para adoptar decisiones autorizando la conclusión del acuerdo «si debe intendere, nell’ordinamento giuridico europeo, l’espressione della volontà dell’Unione ad assumere impegni internazionali»²⁴.

Siendo esto así, por lo que atañe a la versión en español es muy oportuna la advertencia de Antonio Remiro Brotóns: «la voz conclusión se emplea como equivalente de la genérica celebración, sobre todo por los que manejan las versiones francesa e inglesa de la Convención de Viena en las que aquella es utilizada con esta significación; en el polo opuesto, hay quienes, con mayor incorrección, se sirven de la celebración para hacer referencia a la estipulación definitiva»²⁵.

Poniendo las cosas en su sitio en lo que atañe a los términos canónicos en español, este autor define la celebración de los tratados como el «conjunto de actos mediante los cuales se concibe, gesta y nace un tratado internacional»²⁶ mientras que «La...