Estados expulsores y semipersonas en la Unión Europea
| Author | Héctor C. Silveira Gorski |
| Pages | 133-158 |
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Questi meccanismi discriminatori nell'amministrazione dei diritti fondamentali a vantaggio di cittadini «rispettabili» e garantiti e ai costi degli esclusi —emigranti di colore, senza lavoro, senza casa, tossicodependenti— condizionano una riduzione della sicurezza giuridica que, allo stesso tempo, alimenta il sentimento di insicurezza nell'opinione pubblica e trae alimento da esso.
BARATTA, 2000, 21
La aprobación en junio de 2008 por el Parlamento Europeo de la Directiva de retorno1 —denominada también Directiva de la infamia o Directiva de expulsión— consolida el proceso de involución que sobre los derechos humanos se viene produciendo en la Unión Europea desde que el miedo a la inmigración irregular se incardinó en sus instituciones. Si bien las legislaciones de extranjería de los años ochenta contenían normas que regulaban el internamiento y la expulsión no es hasta la Directiva 2001/ 40/CE2que comienza a tomar forma una política comunitaria centrada en la inmigración irregular y las expulsiones de mi-
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grantes.3Las medidas de retorno son, dice la Comisión europea, «una piedra angular de la política de migración de la UE».4Desde entonces, la barbarie de los centros de retención e inter-namiento, el socavamiento de los derechos y la exclusión5y criminalización de los migrantes extranjeros se han convertido en el caballo de batalla de las asociaciones defensoras de los derechos humanos.6La erosión que las legislaciones y medidas de expulsión están provocado en los derechos y libertades y en las instituciones del Estado de derecho es inmensa. Esta situación es la que se refleja en el Informe Roure (2009) sobre la aplicación en la Unión Europea de las normas mínimas para la acogida de los solicitantes de asilo (Directiva 2003/9/CE) recientemente aprobado en el Parlamento Europeo por una amplia mayoría de diputados. En la observación general segunda de este Informe se hace hincapié en que los derechos de la persona, como el derecho a vivir con dignidad, el acceso a la asistencia sanitaria o la protección de la vida familiar, deben garantizarse «en todo momento e independientemente del estatus del nacional de un tercer país implicado», no siendo acep-table que no se trate a «una persona por la única razón de que o él o ella sea un inmigrante en situación irregular» (cursiva mía).
Basta con leer algunas de las disposiciones normativas que contiene la Directiva de expulsión para tener una idea del punto de inflexión en que se encuentra Europa en relación con los derechos humanos. La Directiva permite, por ejemplo, que menores extranjeros no acompañados y familias con menores sean internados y expulsados (arts. 10 y 17). Paradójicamente, los mismos diputados que aprobaron esta disposición, seis meses después, en el Informe Roure piden «que se prohíba por principio la retención de menores» (párrafo 41). Mas la Directiva también permite que ciudadanos extranjeros sean privados de libertad —internados— por una simple orden administrativa
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(art. 15.2) por un período de seis meses prorrogables hasta doce meses más (arts. 15.5 y 15.6); no reciban asistencia jurídica y/o representación legal si no lo solicitan previamente (art. 13.4) y, en el caso de que no puedan ser expulsados —inexpulsables—, deban permanecer en el territorio europeo como «alegales», en un limbo jurídico, y en condiciones precarias de subsistencia (considerando 12).7En fin, el retroceso y la erosión en los derechos y libertades es tan grande que ya no es posible continuar hablando sin más de Estados de derecho en la UE, sino más bien de máquinas administrativas para el internamiento y la expulsión, de «Estados expulsores» (2), donde las personas extranjeras son tratadas como semipersonas e incluso como «nopersonas» (3).
Los Estados expulsores son aquellos que implementan políticas de expulsión y devolución de personas extranjeras de su territorio o que las rechazan en sus fronteras a través de procedimientos administrativos que suelen ir acompañados de la retención e internamiento de extranjeros en cárceles administrativas creadas especialmente para estos casos. Año tras año miles de ciudadanos de terceros países son detenidos, internados y expulsados del territorio europeo.8Para ello los Estados se han dotado de leyes especiales, de normas sancionadoras de la inmigración irregular y de cárceles administrativas, situadas en los aeropuertos, puestos fronterizos y núcleos urbanos. El resultado es la formación de un subsistema penal administrativo específico para los migrantes extranjeros. Este subsistema, obviando las garantías propias del procedimiento penal, afecta a derechos y libertades fundamentales y establece sanciones que son similares, en su esencia, a las penas. Por ejemplo, el uso del internamiento como medida cautelar para garantizar la efectividad de la sanción administrativa ha llevado a que la privación de liber-
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tad se convierta en una medida administrativa ordinaria, con la posibilidad incluso de que pueda escapar al control jurisdiccional (art. 15.2 Directiva de expulsión). Todo ello, además, se hace, paradójicamente, bajo el manto del respeto del principio de legalidad y de los derechos humanos.
El internamiento y expulsión de personas por no tener papeles es una respuesta excesiva y abusiva del Estado de derecho (OSPDH, 2003).9Pero las cárceles administrativas de extranjeros tienen una importante función simbólica en la UE: simbolizan las nuevas fronteras interiores, determinando, especialmente para los ciudadanos, quiénes no forman parte y, por tanto, deberán ser excluidos-expulsados de la comunidad. A finales de 2008 se contabilizaban alrededor de 235 campos cerrados en los 25 países miembros de la UE (Migreurop, 2008). Mas, en realidad, son muchos más si incluimos otros tipos de espacios de retención como las zonas de espera de los aeropuertos. Sólo en Francia hay más de 200 zonas de espera (zones d’attente), 26 centros de retención administrativa (centres de rétention administrative) y un número indefinido de locales de retención administrativa (locaux de rétention administrative) (Cimade, 2008). En estas cárceles son internados por un período de tiempo los migrantes que tratan de entrar de forma irregular en el territorio de la UE, los que están a la espera de ser expulsados, ya sea por estar en situación administrativa irregular o porque han visto denegada su solicitud de asilo, o bien los que son rechazados en las fronteras por la policía.10En las zonas de espera, en concreto, se pueden encontrar extranjeros que han sido rechazados —serán retornados— en la frontera o están a la espera de ser readmitidos en el país del que proceden.
Los procedimientos de expulsión junto con las cárceles administrativas, que toman forma en espacios de todo tipo —comisarías, zonas de espera, locales de retención, centros de internamiento—, representan el último eslabón de un proceso de despersonalización11
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al que son sometidos los migrantes extranjeros en las sociedades europeas. Este proceso de despersonalización tiene como punto de partida el reconocimiento que los ordenamientos jurídicos europeos hacen del extranjero migrante como semipersona.
En los Estados de la UE el migrante extranjero se integra, desde un punto de vista jurídico, en la categoría de las semipersonas. El sistema jurídico no lo trata como un sujeto con plenos derechos, sino que le da un reconocimiento parcial y diferenciado del resto de ciudadanos. Los extranjeros se convierten y son tratados como semipersonas básicamente por dos motivos. En primer lugar, porque los Estados consideran que los derechos de la persona deben ser reconocidos no a cualquier ser humano, sino plenamente a sus ciudadanos —a los que son miembros de la comunidad— y, en segundo lugar, como consecuencia de las leyes y medidas específicas que los Estados elaboran para regular, controlar y sancionar a los «no ciudadanos» (Silveira, 1998b). Para la mayo-ría de los migrantes el derecho y las decisiones que adoptan aquellos que lo ejecutan se han convertido en una verdadera pesadilla con graves consecuencias para sus proyectos personales y la convivencia social. Para aquellos que están como irregulares esta situación es especialmente delicada porque fácilmente pueden pasar del estadio de semipersonas al de no-personas.
El que un ser humano sea tratado como una persona depende de cómo sus congéneres lo reconozcan y traten. El concepto de persona alude a un ser humano que recibe un reconocimiento moral, social y, en última instancia, jurídico. La persona, escribe Dal Lago, es «el conjunto de los atributos suficientes para hacer de un ser humano un hombre entre los demás hombres».
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Es un ser humano «social» que existe, «sólo en tanto que su “humanidad” no ha sido revocada o anulada» (2000: 218).
El significado actual de persona toma forma en la cultura romana, donde se convierte por primera vez en una institución del derecho. La persona como categoría jurídica le da un nuevo significado al ser humano: es el nombre que recibe el sujeto de derecho. Como término, sin embargo, persona proviene de los etruscos, quienes tuvieron una importante civilización de máscaras denominadas phersu. Éstas eran usadas por ejemplo en los ritos que realizaban los fieles en el culto a la diosa Pérsefone. Los etruscos posiblemente la tomaron de los griegos, que denominaban también a los poseedores de la máscara prosopón. Los latinos adaptan este término al mundo del espectáculo y el teatro y llaman «persona» a la máscara a través de la cual (per-sonare) resuena la voz del...
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