UNASUR: construcción de una diplomacia regional en materia de salud a través de políticas sociales.

• Author: Riggirozzi, Pia
• Position: Unión de Naciones Suramericanas - Ensayo

UNASUR: building a regional health diplomacy with social policies

INTRODUCCIÓN

Desde hace ya más de dos décadas, la discusión político-académica se ha centrado en las consecuencias sociales de la globalización económica y modalidades de reducción de la pobreza, mediante campañas globales y transfronterizas, para establecer un piso de protección social, formas de transferencia y financiación para el desarrollo. Sin embargo, los esfuerzos por construir prácticas transfronterizas de inclusión social, incluso en Europa, y particularmente en América Latina en los años ochenta y noventa, usualmente apuntaron a eliminar las barreras al comercio y fueron socavados por la continua reducción de la participación del Estado en la inversión social (Franco y De Filippo, 1999; Grugel, 2005). Consecuentemente, el campo de investigación sobre integración y regionalismo ha tendido a enfatizar dinámicas de comercio y seguridad, relegando la discusión sobre el lugar que ocupan otros proyectos políticos y sociales en el proceso de construcción regional. Este ha sido particularmente el caso en el estudio y la práctica del regionalismo en las Américas, donde el desacople entre integración económica y políticas sociales ha sido consecuencia inexorable del camino seguido por el proyecto neoliberal.

Sin embargo, las crisis abren oportunidades para revertir el orden y reacomodar estrategias y visiones. Al aflojar el arnés del neoliberalismo como principio organizador de la economía política en América Latina, desde principios del corriente siglo se pudo dar cauce a un proceso de transformación y recomposición de las políticas nacionales y regionales (Grugel y Riggirozzi, 2012). De hecho, es posible argumentar que en un contexto definido por un fuerte cuestionamiento de las políticas de desregulación económica y financiera a raíz de las crisis financieras en América Latina, a principios de este siglo y, según se prevé, en los países centrales hacia el final del mismo, la adopción de enfoques mixtos y generalmente pragmáticos debería desempeñar una papel más dinámico para el Estado y para las instituciones regionales en pos de una agenda social y de desarrollo humano o, como decía Scharpf (1996), de "integración positiva".

En este contexto, nuevas instituciones, fuentes de financiamiento y prácticas al amparo y liderazgo de proyectos regionalistas como la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), están reformulando los contornos de la política regional, más allá de los tradicionales objetivos de mercado, alrededor de principios de solidaridad y autonomía regional. Puede argumentarse que la nueva configuración político-institucional del regionalismo sudamericano responde a un nuevo consenso regional, que sostiene que las condiciones más apropiadas para afrontar muchos de los actuales problemas sociales se consiguen a escala regional. En este marco, y como analiza este artículo, el área de la salud es un ejemplo paradigmático que persigue ampliar la cooperación regional en materia de políticas públicas, (re) distribuir recursos materiales y humanos, y consolidar posiciones comunes en las negociaciones en foros internacionales, para mejorar el acceso a medicamentos y el derecho a la salud.

En este escenario, los términos de la integración regional en América del Sur demandan una nueva mirada crítica y de reflexión política, para entender las oportunidades que ofrece la UNASUR como agente redistributivo en la región y como actor en el contexto de la diplomacia global. El presente trabajo aporta a esta reflexión, indagando sobre la capacidad de las organizaciones regionales de establecer parámetros de acción y cooperación para el diseño, implementación y negociación de políticas que favorezcan el desarrollo social en los países miembros. Al mismo tiempo, se argumenta que la acción conjunta no solo debe evaluarse dentro del espacio regional, sino también a la luz de la capacidad de la región de actuar conjuntamente en foros de gobernanza internacional. Para entender estas dinámicas regionales no es suficiente apelar a las explicaciones dominantes centradas en relaciones causales entre dependencia del comercio internacional, presiones de mercado y opciones de política en los países en desarrollo. Tampoco son suficientes los supuestos habituales sobre el éxito de la integración, medido en función del comercio intrarregional y de la supranacionalidad. Necesitamos, en cambio, explorar "juegos ignorados" y actores que actualmente están redefiniendo la región como escenario de interacción política y como actor internacional en áreas específicas.

El análisis procede en cuatro partes. En la primera se examinan la construcción regional y el regionalismo en el marco de los cambios político-económicos ocurridos en América Latina. En la segunda se define el regionalismo social a la luz de la experiencia latinoamericana. En la tercera parte se evalúan procesos que facilitan la (re)conexión entre el regionalismo y la política social en América Latina, concentrando el análisis en instituciones, movilización de recursos y prácticas del Consejo de Salud Suramericano de la UNASUR. Finalmente, la cuarta sección ofrece reflexiones sobre la finalidad social del regionalismo y sus desafíos. El artículo concluye con una discusión sobre la medida en que realmente se puede hablar de un giro social del regionalismo.

REGIÓN Y REGIONALISMO EN CONTEXTOS DE CAMBIO

Más allá de la apelación geográfica, el concepto región puede entenderse como un lugar de deliberación y acción colectiva en ámbitos políticos determinados. En efecto, puede definirse como un campo convencional de instituciones y regulaciones (una esfera de representación territorial) o como un ámbito de sociabilidad más informal (un espacio para la acción), o bien ambos. Diversas regiones, consiguientemente, están formadas y operan de variadas maneras y son desarrolladas por diversas formas de interacción social y política, lideradas por actores que comparten motivaciones, preocupaciones, ideologías, metas y percepciones acerca de qué es región y para qué sirve. La construcción regional, en pocas palabras, es la expresión de dichas acciones, así como el espacio en que ellas se desarrollan (Hurrell, 1995). Desde el punto de vista institucional, como toda forma de gobernanza, el regionalismo es una fórmula de coordinación entre diversos actores y proyectos políticos. En sentido amplio, el regionalismo puede seguir una variedad de trayectorias y adoptar diversos ritmos; inclusive, al interior de una misma región pueden manifestarse proyectos superpuestos o en competencia (Briceño Ruiz, 2010; Sanahuja, 2012). Asimismo, puede organizarse y expresarse a través de variadas formas institucionales, abriendo --a su vez--oportunidades para la participación política y la proyección de políticas dentro y fuera del espacio geográfico (Teló, 2001; Soderbaum y otros, 2005; Bretherton y Vogler, 2006).

Para los académicos del llamado enfoque del Nuevo Regionalismo, la construcción del regionalismo denota dos dinámicas fundamentales: por un lado, un sentido de identidad y pertenencia por parte de actores estatales y no estatales, a partir de valores, normas e instituciones compartidas, que gobiernan su interacción dentro de un área geográfica y política, lo que se entiende como autoreconocimiento. En el Nuevo Regionalismo, la ambición política de establecer una identidad y una coherencia regionales (en una comunidad regional ideal) se entiende como un aspecto fundamental, sobre todo cuando se trata de aspectos no territoriales, de preeminencia política (Hettne, 1999). Por otro lado, el grado de institucionalidad y legitimidad, la capacidad de identificar y formular políticas, y la existencia de instrumentos de política permiten desarrollar capacidad efectiva de negociar con otros actores en el sistema internacional, esto es, reconocimiento externo por parte de otros (Hettne, 1999, 2008; Hettne y Soderbaum, 2000; Teló, 2007).

A pesar de la riqueza de estos argumentos, los estudios que explican región como acción colectiva y como actor internacional, se han centrado casi exclusivamente en el rol de la Unión Europea como punto de partida para el estudio de otras regiones (Van Langenhove y Warleigh-Lack 2011). Esto no se debe a negligencia académica, sino a que en las Américas la construcción regional históricamente se concibió como un cálculo de realpolitik, para equilibrar desafíos externos en un marco de globalización (es decir, de hegemonía de los Estados Unidos, competitividad económica de la Unión Europea, capital internacional y globalización neoliberal) y compromisos nacionales de desarrollo y, de manera indirecta, electoralistas.

Motivaciones y cálculos económico-estratégicos han definido la práctica y el estudio del regionalismo en América Latina, de acuerdo con una concepción binaria que contrasta el regionalismo "viejo/cerrado" con el regionalismo "nuevo/abierto", a partir de una óptica de política comercial (Gamble y Payne 1996; Phillips 2003; Tussie 2009). La construcción regional así entendida se concibió como un proyecto dominado por el "poder disciplinador" del mercado y la globalización (Franco y De Filippo, 1999; Alvarez, 2011: 23).

Estas percepciones se volvieron más urgentes a medida que el régimen de comercio se relanzó bajo el paraguas de la Organización Mundial del Comercio (OMC). La creación del MERCOSUR, en 1991, y el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA), suscrito con Canadá y México en 1994, por ejemplo, son parte de la noción de "regionalismo abierto" (Phillips, 2003: 329). Para Estados Unidos, mientras tanto, este contexto abrió una nueva oportunidad para una ambiciosa agenda definida por la "Iniciativa para las Américas", lanzada en 1990 por el presidente George W. Bush, con la visión de conducir a un Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), con plazo para su firma en 2005. El proyecto del ALCA encarna la ambición más extrema en términos regionalistas, en torno a...