Medidas tributarias de carácter ambiental en el ordenamiento jurídico argentino
| Author | Rodolfo Salassa Boix |
| Profession | Investigador del Centro de Investigaciones Jurídicas y Sociales de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales (CIJS-FDCS) Universidad Nacional de Córdoba (Argentina) |
| Pages | 27-79 |
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Durante los últimos cincuenta años la protección medioambiental se ha convertido en una de las cuestiones más importantes y urgentes a nivel mundial, ya que no sólo afecta a todos los países del Planeta sino que sus consecuencias repercuten sobre las generaciones venideras. A ello hay que agregar que aún cuando se encuentren soluciones, las repercusiones de este fenómeno son prácticamente irreversibles.
La preocupación por la degradación ecológica ha instado a los Estados a adoptar y ejecutar las más variadas medidas para detener, o al menos reducir al mínimo, el deterioro ambiental. Estas medidas son las que nosotros llamamos «mecanismos estatales de protección ambiental» (MEPAS)2.
Podemos decir que los MEPAS son todos aquellos instrumentos jurídicos que pueden adoptar las Administraciones en el ejercicio de su función pública para preservar el medioambiente. Las medidas sobre el medioambiente pretenden, ya sea prevenir potenciales daños, promocionar su cuidado, desincentivar su menoscabo o sancionar a quienes incumplan con la normativa ecológica. A partir de lo que expone Lozano Cutanda, también podemos definir a los MEPAS como «toda la panoplia de técnicas de prestación, de limitación y de fomento que arbitra el ordenamiento jurídico»3.
El análisis completo de todos estos mecanismos es una tarea sumamente extensa que excede el presente trabajo, por ello acotamos su objeto de estudio tanto desde un punto de vista material como espacial. Dentro de las diferentes posibilidades que ofrecen estos mecanismos ambientales encontramos aquellos que tienen un carácter eminentemente tributario, más concretamente los tributos ambientales y los beneficios fiscales ecológicos, y es aquí donde
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queremos centrar nuestra atención (aspecto material). Por otra parte, nuestro análisis se enfocará exclusivamente en el ordenamiento jurídico argentino (aspecto espacial). Para ello estructuramos la exposición en cuatro grandes partes: en primer lugar, desarrollaremos el concepto de tributo ambiental, para entender de qué estamos hablando y poder diferenciarlo así del beneficio ambiental ecológico; en segundo lugar, analizaremos la incorporación y regulación del medio ambiente como bien jurídicamente protegido en el Derecho argentino; en tercer lugar, expondremos algunos ejemplos de tributos ambientales en los diferentes niveles de gobierno, para lo cual, será necesario realizar un breve repaso de la distribución competencial en este ámbito; en cuarto lugar, mencionaremos, a título de ejemplo, algunos beneficios fiscales ecológicos que se recogen en ciertos gravámenes argentinos. Concluiremos con las consideraciones finales más importantes del trabajo.
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Terminología
Antes de abordar este mecanismo es necesario aclarar algunas confusiones terminológicas y conceptuales previas. En cuanto a su denominación es muy común la utilización de expresiones tales como «canon», «ecotasa», «tributos ecológicos», «tributos verdes», entre otras.
La doctrina mayoritaria actualmente coincide en que las especies tributarias son el impuesto, la tasa y la contribución especial. Cada una de estas figuras tiene sus características propias que la diferencia de las demás, con lo cual, sus notas definitorias pueden conocerse a partir de la denominación asignada al tributo. Una adecuada técnica jurídica exige ceñirse a alguna de las tres tipologías mencionadas, ya que utilizar la expresión «canon» para designar a un tributo que funciona como un impuesto o como una tasa sólo genera confusión y desconcierto4.
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Más desafortunada es la expresión «ecotasa», ya que se trata de una equivocada traducción al español del término anglosajón eco-tax (eco-impuesto), cuyo significado dejaría fuera dos de las tres figuras tributarias, la tasa y la contribución especial.
Por último, la denominación «tributos verdes» tampoco parece ser la más apropiada, ya que en el ámbito jurídico la exactitud del léxico utilizado es fundamental. En definitiva, creemos que lo más oportuno es referirse a tributos ecológicos o ambientales.
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Definición
Una vez aclarada la cuestión terminológica hay que determinar cuándo nos encontramos ante un tributo ambiental y cuándo no. Esta clase de gravámenes participa de la naturaleza general de cualquier tributo ya que constituyen ingresos públicos surgidos de prestaciones pecuniarias exigidas por el Estado en uso de su poder tributario. No obstante, a estas características hay que agregar la de ser un instrumento de protección ambiental que influye en el comportamiento de los administrados mediante el incremento de los precios de los bienes y servicios «anti-ecológicos».
La aplicación de estos gravámenes constituye un medio directo para atribuir un valor económico a la utilización de los bienes ambientales, obligando al sujeto pasivo del tributo a internalizar los costos que tal uso representa. De esta manera, se consigue no sólo modificar el comportamiento de los administrados sino también, y como consecuencia inmediata de ello, obtener recursos para destinarlos a la protección del medioambiente5.
Para que un gravamen pueda calificarse de «ecológico» su finalidad primordial debe ser la preservación del medioambiente a través de la desmo-
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tivación de actividades contaminantes (finalidad extrafiscal). De tal forma que su objetivo primordial «no es recabar fondos para el fisco –es así la suya una función prioritariamente recaudatoria– sino gravar una serie de actividades contaminantes o negativas para el medio ambiente… la finalidad extrafiscal de estos tributos es así desincentivar… ciertas conductas»6.
En virtud de ello, nada obsta a que sean considerados verdaderos tributos. En tal sentido se ha dicho que «los tributos medioambientales… son auténticos tributos… cuyos fines van más allá de los meramente fiscales… pero que no renuncian a su naturaleza y carácter de figuras tributarias»7.
De todas formas suele ser habitual que estos gravámenes, a excepción de los impuestos que funcionan como tributos no vinculados8, destinen los recursos al saneamiento o disminución del perjuicio ambiental9. Al no ser esencial la afectación recaudatoria10, nunca debe atribuirse el calificativo de ecológico a un tributo por el mero hecho que su recaudación se destine a la protección del medio ambiente, pues se trata de un factor ajeno a la esencia del gravamen ambiental y a su efecto orientador de conductas11.
A partir de ello, podemos decir que el tributo ecológico constituye un instrumento ambiental que busca direccionar la conducta de los administrados en beneficio del medio ambiente sin importar el destino de
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sus recursos. De manera que la característica definitoria de estos tributos estriba en su finalidad pro-ambiental, la cual se manifiesta a través de un hecho imponible orientado a dirigir las conductas que pueden afectar al medio ambiente12.
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La finalidad extrafiscal de los tributos ambientales
c.1) Nociones generales
El tratamiento de los tributos ecológicos nos obliga a desarrollar una cuestión muy importante: la finalidad extrafiscal del gravamen ecológico. No obstante, en honor a la brevedad, no será tratada con el detenimiento y la profundidad que se merece.
En primer lugar, hay que señalar que los gravámenes extrafiscales13, en sí mismos, no existen. En todo caso habrá que hablar de tributos con fines o efectos no fiscales14.Un tributo extrafiscal, como su nombre lo indica, simplemente dejaría de ser un tributo, ya que el aditivo «extra» lo está despojando de su propia naturaleza. Se trata de una contradicción terminológica carente de sentido15. Por otra parte, si entendemos que «extrafiscalidad» equivale a «no recaudación» también se evidencia
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el desacierto conceptual ya que entendemos que ningún tributo, por más extrafiscales que sean su fines, procura una recaudación cero16. Una ausencia total de recaudación implicaría inexistencia de conducta gravada y este objetivo no debe buscarse a través de un tributo sino mediante figuras prohibitivas acompañadas de controles administrativos y de medidas sancionadoras eficaces17.
Por su parte, vaLdéS CoSta concluye que «la finalidad extrafiscal podrá influir en el rendimiento del tributo, pero el resultado de éste será siempre el de obtener un recurso para cubrir los gastos del Estado»18.
En consecuencia, el gravamen ecológico «no tiene sólo fin extrafiscal dominante sino la financiación social del gasto público para hacer frente a la prevención (no regret), corrección y restauración, en su caso, del daño o perjuicio ambiental mediante la equitativa distribución de la carga tributaria»19.
En este mismo sentido Fantozzi afirma que los tributos nunca pueden perseguir una finalidad sancionatoria20. Esta imposibilidad se fundamenta en la diversa función que tienen los gravámenes frente a las sanciones. En este último caso ya no se pretende repartir la carga pública sino simplemente prevenir o reprimir un comportamiento negativamente valorado por el ordenamiento jurídico21.
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Autores como giannini sostienen que la recaudación constituye uno de los caracteres distintivos de los tributos, que los diferencia de las penas pecuniarias (multa por razón de delitos, multa por razón de faltas, etc.). La diferencia está en que las sanciones, aún proporcionando una ventaja económica al Estado, no están dispuestas...
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