Tres especialistas comentan la agenda de trabajo de la reunión

• Author: Elisabeth Ungar Bleier
• Position: Directora Ejecutiva, Corporación Transparencia por Colombia
• Pages: 38-47

Tres especialistas comentan la agenda

de trabajo de la reunión

Elisabeth Ungar Bleier

(Directora Ejecutiva, Corporación Transparencia por Colombia)

El documento “Anticorrupción: actualizando los desafíos”, que recoge las

principales conclusiones de la Segunda Reunión Regional de Especialistas

en Transparencia, Rendición de Cuentas y Lucha contra la Corrupción

en América Latina realizada en Santiago, Chile, en noviembre de 2008,

constituye un interesante ejercicio para activistas, académicos, miembros

de organizaciones sociales y ciudadanos y ciudadanas interesados en

conocer el estado del arte sobre estos temas. Y permite al lector tener

una visión retrospectiva y prospectiva sobre algunos de los problemas,

avances, desafíos e incluso las amenazas que han enfrentado y enfrentan

quienes desde diferentes ámbitos de acción y a partir de diversas miradas

han trabajado en áreas relacionadas con la transparencia, la lucha contra

la corrupción y la rendición de cuentas en la región.

En primer lugar, es importante resaltar la pertinencia, relevancia, oportu-

nidad y vigencia que estos temas siguen teniendo en la agenda política,

social y económica de América Latina, lo cual contrasta con el poco

desarrollo que en muchos países han tenido las políticas para hacerle

frente a la corrupción y a las nuevas modalidades que esta ha adquirido

en los últimos años, así como los obstáculos para garantizar el libre y

continuo acceso a información de calidad.

En segundo lugar, es relevante destacar la estrecha interrelación

entre la corrupción y otros problemas que adquieren cada vez más

relevancia en varios países latinoamericanos como son las violaciones

a los derechos humanos, las crecientes desigualdades económicas,

la pobreza, la desafección por la política, la opacidad de los límites

entre lo público y lo privado y el debilitamiento de la institucionalidad

democrática, entre otros.

En tercer lugar, es evidente que estos desafíos y transformaciones

hacen necesario diseñar estrategias igualmente novedosas, creativas

y contundentes, no solamente para presionar y exigirles a los gobier-

nos la adopción de políticas eficaces y efectivas para prevenir y luchar

contra la corrupción, sino también a los grupos de interés y del sector

privado, que por acción o por omisión han contribuido a incrementar

el fenómeno.

38

En cuarto lugar, parece ser una constante el llamado a involucrar más

activamente a las organizaciones de la sociedad civil y a la ciudadanía en

general en las acciones para identificar y combatir actos de corrupción,

bajo el entendido de que estos inciden en sus condiciones y calidad de

vida.

Es indudable que la transparencia, la rendición de cuentas y la lucha contra

la corrupción son fundamentales para enfrentar algunos de los grandes

retos de la democracia en América Latina hoy en día. Uno de los más

preocupantes es el debilitamiento institucional asociado a fenómenos

como la creciente personalización de la política; a los continuos cambios

en las reglas de juego para favorecer a los mandatarios en ejercicio; a la

utilización de mecanismos propios de las “democracias plebiscitarias” para

“legitimar” las decisiones, desconociendo o subvalorando las instituciones

e instrumentos de la democracia representativa; a la frecuente apelación

al “pueblo” y a la popularidad de los gobernantes para tomar decisiones;

al debilitamiento y pérdida de credibilidad y legitimidad de los órganos de

representación y de los partidos políticos; y por supuesto, a la captura

del Estado por parte de actores legales e ilegales –narcotraficantes,

paramilitares y guerrilla–.

Si bien la democracia no se agota en las formas, las instituciones importan

y son una barrera muy importante para combatir la corrupción y los riesgos

de incidencia indebida en las decisiones y actuaciones gubernamentales

por parte de intereses particulares, legales e ilegales, públicos y privados,

nacionales e internacionales. Y esto necesariamente pasa también por

pensar en la calidad de la democracia y en lo que Guillermo O’Donnell33

ha llamado “Democracia de baja intensidad” o de baja calidad, aduciendo

que si bien todos los ciudadanos gozan –por lo menos en teoría– de

los mismos derechos políticos, amplias poblaciones se ven privadas

de derechos sociales, evidenciados en la desigualdad y la pobreza, y de

derechos civiles, viviendo en situaciones de continua inseguridad e incluso

humillación. Traigo a colación esta reflexión porque, como se advierte en

el Informe “Anticorrupción: actualizando los desafíos”, “las acciones dentro

el trabajo anticorrupción deben ir acompañadas con otras, encaminadas a

disminuir la pobreza y la exclusión social en la región, pues, como quedó de

manifiesto en el curso de los debates que tuvieron lugar, son los sectores

y personas sometidos a estas condiciones quienes están más expuestos

a sufrir los abusos y daños que trae consigo la corrupción”.

33 O’Donnell, Guillermo. Notas sobre la Democracia en América Latina. En: La Democracia

en América Latina. Hacia una Democracia de Ciudadanos y Ciudadanas. El Debate

Conceptual sobre la Democracia. PNUD, 2004.

39

INFORME

Una de las razones que explica esta situación es que varios de los Estados

de la región “no han sido capaces de extender su legalidad a la totalidad

de sus territorios, con fuertes ineficiencias burocráticas y con una credi-

bilidad que decrece ante la desprotección de los ciudadanos y la excesiva

inclusión de intereses privados como guía del accionar de los Estados.

Por esta razón, alcanzar la ciudadanía social,(...) constituye el principal

desafío (…), porque, además, los grupos más excluidos del ejercicio pleno

de la ciudadanía social son los mismos que sufren carencias en las otras

dimensiones de la ciudadanía. Los problemas centrales en este plano son la

pobreza y la desigualdad, que no permiten que los individuos se expresen

como ciudadanos con plenos derechos y de manera igualitaria en el ámbito

público, y erosionan la inclusión social” (PNUD, 2004, p. 26).

Para terminar, quisiera hacer unos breves comentarios sobre el caso

de Colombia, donde la captura del Estado ha adquirido unas caracte-

rísticas particulares por la activa presencia e intervención de actores

relacionados con actividades ilegales, en particular con el narcotráfico.

Como lo señalan Garay, Salcedo, de León y Guerrero,34 “Los grupos

narcotraficantes y aquellos vinculados de manera directa o indirecta con

dicha actividad han sido un factor dinamizador de distintos procesos de

captura y cooptación del Estado. El narcotráfico en Colombia no solo ha

generado una gran cantidad de mano de obra delictiva, sino que grupos

subversivos y antisubversivos, que no siempre fueron narcotraficantes,

han incursionado a esta actividad por los cuantiosos recursos que de

allí se derivan, los cuales sirven como fuente de financiación para su

expansión y dominio territorial” (Garay, et al. p. 98). Todo esto ha tenido

efectos negativos en los ámbitos social, político, cultural y económico de

la sociedad colombiana, “al fomentar la formación y propagación de una

cierta aculturación mafiosa” (Garay, 1999). Pero además “los narcotrafi-

cantes, interpretados como actores interesados en capturar o cooptar el

Estado, pueden desarrollar capital social perverso orientado a aprovechar

algunos ‘vacíos estructurales’ en el mercado y el Estado para su propio

beneficio” (de León y Salcedo, 2008). Algunas de las manifestaciones

de estos fenómenos han sido la participación directa o indirecta en el

Congreso de la República y la incidencia en el proceso de formulación de

leyes, la infiltración de diversos procesos electorales y la influencia en la

elección de presidentes, congresistas, alcaldes y gobernadores, así como

la injerencia en la Rama Judicial y en sus decisiones.

34 Garay, Luis Jorge; Salcedo, Eduardo; de León Isaac y Guerrero, Bernardo. La Captura y

Reconfiguración Cooptada del Estado en Colombia. Fundación Método, Fundación Avina,

Corporación Transparencia por Colombia, Bogotá: Septiembre 2008.

40

La evolución de estos fenómenos ha incidido en cambios en la naturaleza,

manifestaciones, alcances y dimensiones de la corrupción en Colombia,

la cual ha “avanzado a formas particularmente sofisticadas, ambiciosas

y estructuralmente perjudiciales. Aquello que hasta hace algunos años se

conocía tradicionalmente como corrupción –el soborno, la adjudicación

indebida de contratos, el clientelismo y el desvío de recursos públicos–,

ha cambiado al punto de que, actualmente, solo puede analizarse y

entenderse en un contexto más amplio que el tradicional, ante el papel

determinante que han ejercido procesos y actores de corte mafioso”

(Garay y Salcedo, 2008).

La gran complejidad y capacidad de mutación de fenómenos como la

corrupción, la captura y la cooptación del Estado hacen necesario que

diferentes sectores de la sociedad –academia, organizaciones sociales,

organismos gubernamentales, comunidad internacional y medios de

comunicación– afinen las herramientas analíticas y conceptuales para

entenderlos mejor, pero, sobre todo, diseñen los instrumentos y las

políticas para identificar los riesgos y para combatirlos y castigarlos

con eficacia y efectividad. Esto exige involucrar más activamente a los

ciudadanos en estos procesos, como paso esencial para alcanzar una

democracia de calidad.

Manuel Garrido

(Director de los Programas de Justicia y

Transparencia – CIPPEC, Argentina)

Mientras en el contexto internacional se habla ya de la próxima frontera

en la lucha contra la corrupción, en varios países de nuestra región ni

siquiera hemos consolidado reformas encaradas a fines de los 80 y co-

mienzos de los 90. El documento revela nuevas preocupaciones en torno

al fenómeno de la corrupción, que conviven con otras que se mantienen

desde hace años.

Es correcto aquello que se menciona acerca del limitado espectro de las

reformas del Estado que se han enfocado predominantemente a criterios

de eficiencia descuidando lo relativo a la probidad pública. Los organis-

mos especializados en la prevención e investigación de la corrupción,

mediante el despliegue de ciertas políticas de transparencia, como el

establecimiento de regímenes de declaraciones juradas patrimoniales o

el control de posibles conflictos de interés, han implicado un gran avance

que, sin embargo, dista de consolidarse, al carecer de autonomía suficiente

41

INFORME

y hallarse atados a los vaivenes políticos y la ciclotimia que exhiben los

gobiernos en esta materia.

Otro obstáculo para la fortaleza de este tipo de órganos y de políticas

de prevención que coincidan en estándares básicos compartidos, es el

distinto grado de involucramiento de los diversos poderes y en algunos

países, como la Argentina, la existencia de numerosas estructuras esta-

tales autónomas propias del federalismo. En ese sentido, más allá del

compromiso asumido a través de diversas convenciones y de la invitación

a las provincias para que se adhieran a ciertas condiciones básicas, en

la Argentina la mayoría de ellas carece de normas precisas y exigentes

en materia de ética pública y de órganos especializados en promoverlas

y controlarlas.

Debe prestarse atención, por otro lado, a las deficiencias estructurales

de los sistemas judiciales de la región y a la persistencia de su ineficacia,

pese a sostenidos esfuerzos de reforma que vienen desarrollándose en

las últimas décadas.

Las experiencias que se mencionan en el presente informe en materia

de iniciativas sectoriales contra la corrupción constituyen un ejemplo

de las posibilidades de articular acciones entre distintos actores, cuyo

esfuerzo, por lo general, ha sido escaso. La asociación entre el concepto

de responsabilidad empresaria y el respeto de estándares éticos básicos

abre también el camino para una acción relevante del sector privado en la

lucha contra la corrupción, que no sea puramente cosmética. Es posible

pensar y promover, entonces, este tipo de articulaciones y otros espacios

útiles para que el sector privado revele la información de que dispone

sobre hechos de corrupción y que esta información dé lugar a iniciativas

adecuadas, ya sea en materia de sanción, o bien en el desarrollo de pro-

puestas que impliquen una modificación de las políticas y sistemas que

exhiben hoy aquellas debilidades que favorecen la corrupción.

Hace pocos días, la absolución de un ex presidente africano en una impor-

tante causa puso nuevamente sobre el tapete la impotencia de los sistemas

judiciales nacionales para dar adecuada respuesta a los casos de gran

corrupción que involucran a políticos prominentes de los Estados en que

los procesos se desarrollan.

35

Una vez más se alzaron voces proponiendo

llevar este tipo de casos fuera de las jurisdicciones nacionales. Éste es uno

de los aspectos en que la trayectoria del movimiento de derechos humanos

y la evolución experimentada en ese ámbito en las últimas décadas puede

ser capitalizada por el movimiento anticorrupción.

35 New York Times, 17 de agosto de 2009, “Former Zambia Leader Is Aquitted”.

42

El informe refleja una rica discusión sobre estas cuestiones, relevante a la hora

de capitalizar experiencias que pueden resultar sumamente útiles para trazar

metas y horizontes hacia los cuales dirigirnos. La historia del movimiento de

derechos humanos y los logros obtenidos pueden ser una interesante guía

de acción. Habrá que evaluar, por cierto, si es posible simplemente tratar

de repetir a grandes rasgos una experiencia en gran medida exitosa o, en

su caso, cuáles son las dificultades o ajustes necesarios a tener en cuenta.

Las propuestas de reproducción del modelo36 suelen enfrentar dificultades

debido a las diferencias existentes entre uno y otro fenómeno.

Por lo pronto, un sistema de ese tipo tropezaría con la dificultad de

individualizar a las víctimas de una afectación concreta, con los peligros

de convertirse en una cuarta instancia en materia penal, con dificultades

para reconocer legitimación a órganos del Estado que impulsen políticas

anticorrupción. O bien con los problemas inherentes a la usual falta de

independencia de éstos o a los cambios de enfoques y políticas que se

dan en nuestra región cuando se producen cambios de gobiernos, lo que

podría dar lugar al abandono de acciones impulsadas en el inicio con

ímpetu, reproduciendo entonces a nivel global los problemas ya señalados

respecto del ámbito interno.37

¿Deberían evaluarse los incumplimientos de las normas internacionales

en la materia o la acción frente a casos concretos de corrupción? ¿Cuál

sería una reparación adecuada? Como vemos, muchos interrogantes no

son sencillos de responder. Pero también es cierto que los sistemas de

supervisión actual son débiles y no han generado, por cierto, una ola

transformadora de las prácticas imperantes en cuyos intersticios se

cuela la corrupción.

Habrá que evaluar oportunamente experiencias con objetivos emparentados

que pueden ser ilustrativas, como la CICIG (Comisión contra la Impunidad

en Guatemala), examinando por un lado la conexión de la corrupción con

el fenómeno del crimen organizado y, por otro, la eficacia de la inserción

de un organismo internacional extraño a los mecanismos estatales tra-

dicionales y su impacto en la impulsión de modificaciones estructurales

en estos últimos.

36 Se propone hasta el establecimiento de una Corte Interamericana contra la Corrupción,

con las consiguientes dificultades para determinar su competencia. Ver, por ejemplo,

Manfroni, C., Hacia una corte interamericana contra la corrupción, Revista Mores Maiorum,

Nro. 3, Universidad Católica Argentina, Buenos Aires, p. 39.

37

El ejemplo de Zambia citado al comienzo es una muestra de esos vaivenes en el impulso

de casos según quién sea el gobernante de turno.

43

INFORME

Una cuestión muy interesante, que el informe destaca, se refiere a la po-

sibilidad de encauzar cuestiones trascendentes en la lucha anticorrupción

dentro de los esquemas existentes de protección de los derechos humanos.

O sea, una estrategia análoga a la que se propuso oportunamente para

la promoción de la exigibilidad de los derechos económicos, sociales

y culturales, cuando se recomendó reconducir su exigencia al reclamo

de derechos civiles y políticos.38 Un ejemplo exitoso de esa estrategia

es la acción desarrollada en el caso Claude Reyes y otros vs. Chile que

se menciona en el informe en relación con el acceso a la información

pública, cuya exigibilidad se recondujo a través del derecho a la libertad

de pensamiento y de expresión y del derecho a la protección judicial. Allí

claramente se enlazaron ambos ámbitos, y merced al intercambio de

discursos y procedimientos se produjo un avance sin precedentes en la

materia,39 al obtener el reconocimiento legitimador de la propia Corte

Interamericana de Derechos Humanos.

Las conexiones con la agenda de derechos humanos abren posibilidades

que deben explotarse con creatividad, en conexión con la profundización

de la democracia, la eliminación de la desigualdad, el funcionamiento de

los sistemas de justicia y la profundización de la participación política. En

esa dirección, la corrupción suele generar una violación a la obligación

estatal de no discriminar. Esta obligación negativa para el Estado constituye

una gran fuente de justiciabilidad a través de los mecanismos preestable-

cidos de protección de los derechos humanos. Semejante camino podría

emprenderse en materia de derechos económicos, sociales y culturales

lesionados por la corrupción, o el acceso a un juez independiente e im-

parcial afectado a raíz de la corrupción. O bien la violación de derechos

laborales o de otro tipo a raíz de represalias aplicadas a denunciantes

o testigos de buena fe de hechos de corrupción (whistleblowers), que

son muy habituales en nuestro medio, y a las que el Estado, pese a las

obligaciones asumidas en las convenciones contra la corrupción, no da

respuesta alguna. Un sendero ya ha sido trazado, si bien básicamente,

por la propia Comisión Interamericana de Derechos Humanos.40Esas

pinceladas deben robustecerse.

38

Abramovich, V., Courtis, C, Hacia la exigibilidad de los derechos económicos, sociales y

culturales. Estándares internacionales y criterios de aplicación de los tribunales locales,

en La aplicación de los tratados de derechos humanos por los tribunales locales, CELS,

Ed. Del Puerto, Buenos Aires, 1997, p. 283.

39

Más allá de la necesidad de promover y multiplicar el ejercicio de este derecho que pone

de resalto también el Informe.

40 Ver el Tercer Informe sobre la situación de los derechos humanos en Paraguay, año

2001, capítulo II, g).

44

Otro aspecto fundamental sobre el que también se hace hincapié en el

informe es el de los límites a la persecución de la corrupción, de modo tal

que no se materialicen violaciones a los derechos humanos. La experiencia

de ciertos países, que con la aplicación de penas crueles e inhumanas o

bien con el desconocimiento de garantías procesales básicas, acometen

contra la corrupción con un pretendido afán moralizador, deben denun-

ciarse categóricamente. En esta cuestión también pueden resultar útiles

los ecos de la discusión con aquellos que objetan lo que califican como

“neopunitivista” a la persecución de graves violaciones a los derechos

humanos limitando la aplicación de mecanismos que usualmente se

coronan con la impunidad.

Aquí también habrá que equilibrar los derechos de los imputados con el

de los afectados por la corrupción, que primordialmente son también

–como lo pone de manifiesto el Informe– aquellos que a raíz de factores

estructurales sufren un trato desigual por parte del Estado. Para colmo,

tal victimización se encuentra mediada por la presencia del Estado como

el damnificado directo por los hechos de corrupción, que es aquél en cuyo

ámbito se perpetúan prácticas estructurales de impunidad.

Deberán evaluarse también mecanismos que apunten a restablecer

la desigualdad generada por un ejercicio selectivo del poder punitivo,

descartando aquellos procesos meramente aparentes o fraudulentos

–que en nuestro ámbito y en relación con la corrupción son mayoría– o

bien limitando los efectos de la prescripción de cara a procesos que se

eternizan sin avance alguno, especialmente mientras los investigados aún

mantienen alguna parcela de poder.

Debe tratarse, simplemente, de procurar una aplicación racional e igualitaria

del derecho penal general,41 que en esta materia exhibe un desequilibrio

atroz y la usual falta de reparación de los perjuicios generados.

Roberto de Michele

(Asesor de Políticas Senior, Oficina de Integridad Institucional, BID)

A continuación desarrollo cuatro observaciones al informe de la Segunda

Reunión Regional en Transparencia y Lucha contra la Corrupción.

41

Abramovich, V., “Transplante” y “Neopunitivismo”. Debates sobre la aplicación del derecho

internacional de los derechos humanos en la Argentina, en Activismo de los derechos

humanos y burocracias estatales. El caso Walter Bulacio, CELS, Ed. Del Puerto, Buenos

Aires, 2008, p. 249.

45

INFORME

1. Impunidad/persecución de la corrupción

La impunidad frente a los hechos de corrupción es una cuestión central

en la agenda actual. No hay países en la región con altos niveles de

corrupción que muestren a la vez un poder judicial independiente capaz

de garantizar mínimamente que se aplicarán sanciones a los infractores.

Existe suficiente documentación en cuanto al efecto que esto genera en

los incentivos de los actores públicos y privados. En especial, la sensación

de impunidad lleva a confirmar la irrelevancia del respeto por la ley, tanto

por parte de aquellos que la transgreden normalmente como por parte

de aquellos que normalmente observan la ley, pero pueden enfrentarse

a situaciones específicas de posible apartamiento de las normas. La

impunidad se extiende no solamente a delitos contra la administración

cometidos por funcionarios públicos, sino que además comprende otros

delitos –en especial los delitos de cuello blanco– que gozan del mismo

grado de impunidad en muchos de los países de la región.

2. “Captura del Estado”

Utilizo esta expresión dado que se ha convertido en casi un término de arte.

Refleja el siguiente problema: la posibilidad de que el sector privado controle

al sector público que específicamente debe regularlo a fin de (a) evitar ser

regulado de manera objetiva, imparcial e independiente, (b) evitar multas

u otras medidas administrativas adversas y (c) favorecer al propio sector

por sobre otros sectores en la típica puja redistributiva de los recursos

públicos. Desde luego existen otras razones por las cuales el sector pri-

vado busca la captura del regulador, pero estas son las principales. Los

ejemplos abundan: sistema financiero de los EE.UU., sistemas de obras

sociales capturados por entidades sindicales en varios países de LAC,

sistemas de protección arancelaria o regímenes tributarios especiales

para sectores industriales, etc. Muchos de estos beneficios se obtienen

mediante contribuciones partidarias y en algunos casos a través del pago

directo de sobornos. En cualquier caso, los montos por transferencias

económicas que se producen por estas maniobras son seguramente los

más significativos en materia de impacto de la corrupción.

Si bien el documento muestra dos enfoques sectoriales (MeTA, EITI), estas

son respuestas que no se entienden cabalmente si no se describe cuál es el

problema subyacente. La captura del Estado es concomitante al problema

de la desarticulación del sector público. Los países en los cuales no existen

carreras administrativas, o una política de control de conflictos de interés o

una política de control de las contribuciones políticas desde luego son más

proclives a un Estado débil y, por lo tanto, pasibles de captura.

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3. Impacto de los tratados internacionales

La región ha ratificado los principales tratados internacionales (OEA, ONU,

OECD, GAFI). Estos instrumentos están teniendo un impacto relevante

en el impulso de la agenda anticorrupción, pero el documento no hace

mención de este tema. En especial, tienen impacto en la medida que los

procesos de evaluación recíproca comienzan a evidenciar los déficit en

materia de los compromisos adoptados por los Estados. Estas prácticas

documentadas permiten identificar oportunidades de promoción de políticas

de transparencia y control de la corrupción frente a las cuales el Estado

tiene compromisos concretos frente a la comunidad internacional.

4. Lavado de dinero y crimen organizado

La región sufre crecientes problemas de crimen organizado y este nece-

sariamente se vincula de un modo u otro con temas de lavado de dinero

y corrupción. Esta es una relación compleja que en algunos países ha

tenido abordajes relativamente eficaces (EE.UU., década del 80, y en

la actualidad, Italia finales de la década del 80). Sin embargo, no hay

mención alguna de este fenómeno y su impacto en el sistema político y

la economía legítima.

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INFORME