El Tratado de Libre Comercio entre Chile y Estados Unidos.

• Author: Ramos, Joseph

El 6 de junio del 2003 Chile y Estados Unidos firmaron un Tratado que liberaliza plenamente el comercio de bienes y establece amplios compromisos en otras materias. Este logro no es aislado y debe considerarse como la consagración de una política chilena basada en el libre comercio y su solidez institucional. Se analizan algunas consideraciones teóricas respecto a los beneficios de la apertura con aplicaciones a Chile. Algunos comentarios respecto de ciertos capítulos del Acuerdo cierran el artículo.

1. INTRODUCCIÓN

   Un Tratado de Libre Comercio (TLC) podría establecerse mediante un simple: "Las Partes en este Acuerdo establecen un área de libre comercio", y de hecho es lo que dice el primer Artículo del capítulo inicial del Tratado, al señalar que "las Partes" son Chile y Estados Unidos. Poco habría que agregar, de no ser porque al primer capítulo le siguen otros veintitrés, de una a cuarenta páginas y con decenas de artículos que limitan cuán libre será el comercio en esta área que ahora acuerdan.

   En efecto, los acuerdos de libre comercio son complejos cuerpos legales que establecen las doctrinas, obligaciones y excepciones que regirán la relación comercial entre los socios, y mucho distan del utópico libre comercio de los modelos canónicos. Este trabajo empleará el texto final de las negociaciones que el pasado mes de diciembre concluyeron Chile y Estados Unidos (1), y que fue firmado el día 6 de junio para someterse luego a la aprobación parlamentaria respectiva.

   La estructura del capítulo es la siguiente: la Introducción, una cronología de los 12 años transcurridos entre el primer anuncio y la última ronda negociadora del Tratado; una reseña teórica de los efectos del libre comercio y el beneficio esperado para Chile; una síntesis de los capítulos más relevantes del Tratado y las conclusiones.

2. UNA NEGOCIACIÓN CON HISTORIA

   Chile fue el primero en reaccionar a la "Iniciativa para las Américas" del presidente George Bush padre, y en su visita oficial a Chile en 1991 ya se hablaba de un Acuerdo (2). Sin embargo, pasaron doce años y tres gobiernos antes de poder concretarlo, si se considera que ese mismo año ya se reunían los expertos para explorar el camino que culminó en diciembre de 2002.

   Tres años después, bajo la primera presidencia Clinton, la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN o NAFTA en su sigla inglesa) entre Estados Unidos, Canadá y México, marcaba el primer paso de esa agenda liberalizadora, que se consolidó a fines de año en la Primera Cumbre de las Américas con el "Pacto para el Desarrollo y la Prosperidad, Democracia, Libre Comercio y Desarrollo Sustentable en las Américas". El medio para conseguirlo sería el "Acuerdo de Libre Comercio de las Américas" (ALCA) que conduciría el 2005 a un área de libre comercio entre los 34 países democráticos del hemisferio.

   En la Cumbre se anuncia también la ampliación del Nafta. Doce meses han pasado desde la entrada en vigor del tratado tripartito y se plantea la posibilidad de ampliarlo incorporando a Chile como primer socio invitado, "reconociendo" su desempeño económico y su vocación aperturista. Por entonces --hoy ya se olvidó-- Nafta incluía una promesa de "ingreso" emulando el Acuerdo de Maastricht, si los aspirantes cumplían una lista calificadora. La noticia revolucionó a las autoridades de la época, la expectativa de incluirse a un bloque que agrupaba 400 millones de consumidores movilizó los esfuerzos públicos y privados en la prioridad de política exterior del país.

   Por desgracia para Chile, la ampliación del Nafta requería que el Congreso estadounidense le otorgara la facultad correspondiente al Ejecutivo para negociar nuevos tratados: "la vía rápida" o the Fast Track trade negotiating authority, que se conocería luego como Trade Promotion Authority (TPA). Dicha ley especifica los socios, acota las materias y define los objetivos negociadores estadounidenses, a cambio de garantizar un proceso parlamentario expedito de autorización o rechazo, sin debate ni modificaciones y en un plazo determinado, a los acuerdos comerciales del Ejecutivo. Sin embargo, la apertura comercial es de los temas más controversiales en Estados Unidos y tras firmar el Nafta y la Ronda Uruguay de la Organización Mundial de Comercio (OMC), el Congreso negó durante ocho años la autorización al presidente para negociar nuevos acuerdos comerciales (3).

   La Segunda Cumbre de las Américas se realizó en Santiago de Chile en 1998. Para los anfitriones el Tratado con Estados Unidos seguía siendo prioritario, pero llegaban a esta reunión tras un largo camino recorrido en siete años. Chile firmaba en la Cumbre el acuerdo de libre comercio con México y cumplía diez meses de vigencia otro con Canadá, abarcando así a los socios del Nafta que no requerían Fast Track; había negociado parcialmente con todos sus vecinos, estaba asociado al Mercosur y anunciaba el inicio de negociaciones con Centroamérica para un acuerdo de libre comercio, en la misma cumbre comenzó la negociación del ALCA. El Cuadro No. 1 (ver Anexos) sintetiza este impresionante proceso de apertura chileno.

   Clinton, en cambio, llega derrotado a la Cumbre de Santiago. El Congreso le ha negado otra vez el permiso para negociar acuerdos comerciales. Reconociendo este fracaso interno en convencer a sus congresistas de otorgarle el esquivo Fast Track (4), propone a Chile crear una Comisión de Comercio e Inversión es que adelante temas de la agenda bilateral con miras a un eventual Tratado. La Comisión efectuó varias reuniones, la última en octubre del 2000.

   En noviembre del 2000, a pocos días de la Cumbre de Florianópolis, donde los países del Mercosur y Chile discutirían una estrategia común para enfrentar a Estados Unidos en el ALCA, llegó el anuncio formal del (re)inicio de las negociaciones para un Tratado de Libre Comercio entre Chile y Estados Unidos. Pocos meses faltan para que Clinton abandone la Casa Blanca y pocos han pasado desde la llegada de Lagos a La Moneda. Como acto simbólico para con la administración saliente, la primera ronda de negociaciones se efectuó un mes después del anuncio, mientras que el verdadero inicio requería del equipo del presidente George W. Bush. Una vez asumido el nuevo gabinete, se negoció durante todo el 2001 sin TPA (Fast Track), el que finalmente se obtuvo por diferencia mínima de votos en agosto del 2002 (5) y precipitó el cierre de las negociaciones cuatro meses después.

3. ¿POR QUÉ NEGOCIAR UN ACUERDO DE LIBRE COMERCIO BILATERAL.... Y CON ESTADOS UNIDOS?

   La apertura chilena se inició en la segunda mitad del '70. Para las autoridades económicas de la época, cualquier lógica que pudiera tener la estrategia de industrialización basada en la sustitución de importaciones (ISI), si alguna vez la tuvo, ya había llegado a rendimientos decrecientes y estaba agotada. Por el contrario, consideraban que el mercado interno de una economía pequeña como la chilena no permitiría lograr la especialización ni alcanzar las economías de escala para el desempeño eficiente de gran parte del aparato productivo. El ejemplo más dramático de esto fueron las 20 armadurías de vehículos que existían para un mercado total de apenas 30.000 automóviles al año y este tipo de aberración era más bien la regla más que la excepción. De hecho, el arancel medio chileno en 1973 bordeaba el 100% y con alta diferenciación por rubros, sin más lógica que ofrecer a cada sector el nivel de protección necesario para mantenerlo rentable. De ahí que concluyeran que la protección y sus distorsiones eran la causa del escaso crecimiento de las exportaciones (nulo en términos per cápita) y del producto global (menos de 4% entre 1940-1973) y que liberalizar la economía era un imperativo.

   Por cierto, el aislamiento internacional tras el golpe militar y el estado de autarquía general en la región, aun inmersa en el proceso ISI, no permitía una estrategia bi o multilateral (incluso Chile se retiró del Pacto Andino en 1976), y dados los niveles y la estructura arancelaria chilenos, la apertura unilateral aparecía como la opción más aconsejable. Entonces el país emparejó y redujo los aranceles, que a mediados del 1979, ya estaban en 10% y aunque elevó las tarifas durante la crisis del '82, al llegar el gobierno democrático se encontraban en 15% parejos.

   Hubo actividades golpeadas por la apertura, pero cambiar la demanda local por la demanda internacional, le permitió al país especializarse en bienes competitivos internacionalmente y las exportaciones crecieron al 10% anual, de tal modo que el volumen exportado de 1990 sería ¡cinco veces lo que era en 1973! Pese a críticas iniciales, el gobierno democrático de la Concertación adoptó y consolidó la apertura y la estrategia de desarrollo "hacia afuera", profundizándola en 1991 con la rebaja unilateral de los aranceles de 15% a 11% y otra vez en 1998 (6) cuando el Congreso aprobó un programa de desgravación (1 punto porcentual anual) que llevaría a un 6% de arancel general a 2003. Simultáneamente el país se embarcó en varias negociaciones comerciales y asumió los compromisos multilaterales de la Ronda Uruguay (Cuadro No. 1).

   Antes de responder al caso puntual --¿por qué con Estados Unidos?--, veamos la pregunta ampliada. Los países negocian sabiendo que los acuerdos bilaterales son un sustituto imperfecto del libre comercio mundial, lo hacen porque es la mejor oportunidad viable y saben que un "segundo mejor" es suficiente cuando el óptimo no es alcanzable. Respuestas complementarias existen en lo político y lo estratégico, mientras los países puedan escoger los socios bilaterales más importantes.

   La mejor alternativa --el libre comercio mundial-- no está disponible, y a juzgar por su lenta evolución será la próxima generación quien disfrute sus ganancias. La OMC, que administra el sistema multilateral, es una institución enorme y heterogénea, incapaz de acelerar el proceso y disipar la incertidumbre sobre su resultado final. La Ronda Uruguay...