Nada sobre nós sem nós: Uma Análise sobre Inclusão Social pelo Trabalho - A Convenção n. 159 da OIT e a Convenção n. 159 da OIT e a Convenção dos Direitos das Pessoas com Deficiência da ONU

Autor:Julio Pinheiro Faro
Ocupação do Autor:Mestre em direitos e garantias Fundamentais pela Faculdade de direito de vitória
Páginas:179-188
 
ÍNDICE
TRECHO GRÁTIS

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1. Introdução

A Constituição brasileira de 1934 (art. 138, a) e a emenda Constitucional (EC) n. 1/69 (art. 175, § 4º) podem ser apontadas como os primeiros documentos constitucionais brasileiros a se referir a pessoas deficientes, embora utilizassem de terminologia atualmente considerada pejorativa, como desvalidos ou pessoas excepcionais1. No entanto, o marco constitucional interno mais importante é a da EC n. 12/78, que, tendo um único artigo e sem ter sido incorporada ao texto da Constituição de 1967, pode ser indicada como o primeiro documento constitucional brasileiro que tratou expressamente sobre o tema das pessoas deficientes no brasil2. Quase uma década depois, a Constituição de 1988 (CF/88) , trouxe também proteção constitucional em diversos de seus dispositivos a essas pessoas3.

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Seguindo a cronologia, a lei n. 7.853/89 estabeleceu normas gerais sobre o pleno exercício de liberdades individuais e de direitos sociais das pessoas com deficiências, bem como sua efetiva inclusão social, mediante as necessárias prestações estatais e financiamento da sociedade. A lei foi regulamentada, cerca de uma década depois, pelo decreto n. 3.298/99, que, baseado em alguns documentos promulgados entre 1989 e 1999, dispôs sobre a política nacional para a integração social das pessoas deficientes. Um dos documentos foi o decreto n. 914/93, que instituiu política homônima. Outro documento foi a lei n. 8.213/91, cujo art. 93 instituiu a política de quotas. Por fim, um terceiro documento foi a Convenção n. 159 (C. N. 159) da organização internacional do trabalho (OIT) . A C. N. 159 entrou no ordenamento jurídico brasileiro com o decreto n. 129/91, com status de lei ordinária e dispondo sobre reabilitação profissional e emprego de pessoas deficientes. Por se tratar de Convenção internacional sobre direitos humanos, a C. N. 159 tem, desde 3.12.2008, status de norma supra-legal, conforme o entendimento atual do Supremo tribunal Federal4 (STF) . Isso significa que toda a legislação infraconstitucional deve se adequar a ela naquilo em que não melhorar a proteção que ela confere.

Em relação à C. N. 159, duas observações devem ser feitas. A primeira é que a legislação infraconstitucional vai ao encontro dela, inclusive a que lhe é anterior. Além disso, toda a legislação até 2008 se encontra sob os seus auspícios, adotando o modelo biomédico de deficiência, determinando como deficientes as pessoas com alguma deficiência advinda de perdas ou anormalidades estruturais ou funcionais psicológicas, fisiológicas ou anatômicas, gerando incapacidade ao desempenho considerado normal de atividades humanas. Ao estado, cabe executar as políticas públicas de reabilitação e de inserção dessas pessoas no mercado formal de trabalho. Daí a legislação em vigor ter estabelecido categorias nas quais a pessoa deveria se enquadrar para ser considerada deficiente (deficiente físico, deficiente auditivo, deficiente visual, deficiente mental) . Uma importante observação sobre as políticas públicas de integração determinadas pela legislação então vigente sob a força da C. N. 159 é a de que o estado deveria prestar serviços de habilitação e de reabilitação profissional capazes de atender a toda pessoa deficiente, desde que tenha algum preparo (por exemplo, instrução escolar efetiva, ainda que incompleta) para o trabalho adequado e que possua perspectivas de obtê-lo, nele se conservar e nele progredir. Ou seja, o trabalho deve ser adequado ao nível de instrução da pessoa, deve haver oferta de emprego na região, a pessoa deficiente deve estar motivada para o emprego e deve haver expectativas de promoção e de inserção sociais, contribuindo para sua incorporação no sistema produtivo.

A segunda observação a ser feita é a de que, poucos meses antes de o STF adotar a tese da supralegalidade de tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos, o Congresso nacional, pelo decreto legislativo n. 186, de 9.7.2008, fez ingressar, no ordenamento jurídico brasileiro, a Convenção internacional sobre os direitos das pessoas com deficiência (CDPD) da organização das nações Unidas (ONU) , dando-lhe força de EC, em virtude de ter sido votada e aprovada pelo procedimento do art. 5º, § 3º, da CF/88. Há autores que entendem que a CDPD possui dupla fonte de ingresso no ordenamento jurídico brasileiro, pois em 25.8.2009, o decreto n. 6.949 foi editado promulgando o texto da CDPD, do que teria havido um excesso de zelo5. Porém, pelo que o STF tem entendido6, o decreto do Presidente é necessário, de maneira que a CDPD só tem força de EC a partir de 20097, o que quer dizer que até agosto de 2009, a CDPD tinha status de norma supralegal, situando-se no mesmo patamar da C. N. 159.

Independente disso, o fato é que, atualmente, a CDPD faz parte do texto e do contexto constitucional brasileiro, devendo haver uma adequação da legislação anterior, inclusive da C. N. 159, aos seus termos e a observação de suas disposições pela legislação subsequente. Isso já se pode observar, por exemplo, no caso do decreto n. 7.612/11 (Plano viver sem limite) e da Portaria interministerial MDS/MEC/TEM/SDH-PR n. 2/12 (Programa BPC trabalho) , que, ao lado de outras políticas públicas do mesmo tipo, contribuem para a política pública geral de inclusão das pessoas com deficiência pelo trabalho formal. Logo, a C. N. 159, no ordenamento jurídico brasileiro, tem hierarquia inferior à CDPD, de maneira que o esforço empreendido neste estudo consiste em adequar aquela a esta.

É importante notar a mudança de paradigma entre a CDPD e a C. N. 159. Identifica-se na CDPD, e, por isso, no texto constitucional brasileiro, a adoção de um modelo biossocial, que não fixa a deficiência como resultado de perdas ou anormalidades, que geram incapacidades, e sim na existência de impedimentos de longo prazo, de natureza física, mental, intelectual ou sensorial, que, interagindo com diferentes barreiras ambientais, impeçam ou dificultem a participação social em igualdade de condições com as demais pessoas.

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A CDPD determina, ademais, que os estados signatários assegurem e promovam a todas as pessoas deficientes, independente do tipo de deficiência, o pleno exercício de seus direitos e suas liberdades, inclusive e especial-mente ao trabalho em igualdade de oportunidades com as outras pessoas.

Diante dessa mudança de paradigma verificada entre a C. N. 159 e a CDPD no que tange à compreensão da deficiência, o presente estudo inicia com análise dos modelos de deficiência, a partir da C. N. 159 e da CDPD, enquadrando-as nos modelos, para apontar o conceito de deficiência que o ordenamento jurídico brasileiro adota formalmente e que deve ser aplicado na prática. Em seguida, a análise é feita sobre a C. N. 159, a CDPD e os dispositivos da legislação interna, e, também, são descritas as políticas públicas específicas para a inclusão das pessoas com deficiência no mercado formal de trabalho, fazendo-se uma pequena análise da política pública nacional de inserção das pessoas deficientes no mercado laboral. Por fim, é analisada a questão da inclusão social dos deficientes pelo trabalho formal por meio das políticas públicas no formato determinado pela C. N. 159 e pela CDPD, a partir de uma visão da abordagem das capacidades de amartya Sen, apoiada na ideia de uma estrutura social efetiva para a formação de cidadãos ativos, empoderados e reconhecidos pela própria socie-dade e pelo estado, destacando-se o compromisso do estado e da sociedade na inclusão social dessas pessoas. As considerações finais são feitas em seguida.

2. A concepção de deficiência entre dois modelos

Para os leigos deficiência quer dizer a inaptidão de fazer alguma coisa, embora para os pesquisadores a concepção não seja tão fácil assim8. Na verdade, não há consenso sobre o que é e o que não é deficiência, nem mesmo como ela pode ser quantificada, daí se afirmar que a deficiência tem sido submetida a muitas definições em diferentes campos de pesquisa para distintos propósitos9. Enquanto em vários países desenvolvidos a questão tem sido objeto de muita pesquisa, no brasil, a questão é um campo ainda pouco explorado10. Isso se deve principalmente ao fato de que a deficiência ainda é compreendida como uma tragédia pessoal, e não como o resultado da injustiça social11. Predomina e permanece uma visão baseada na cultura da normalidade, que classifica seres humanos em categorias artificiais às quais eles não pertencem normalmente.

Essa visão sobre a deficiência é essencialmente individualista, coadunando-se com o modelo biomédico, que trata a deficiência como uma consequência da lesão corporal, devendo a pessoa ser submetida a cuidados biomédicos específicos. Para esse modelo, a segregação social, o desemprego, a baixa escolaridade e outros tipos de opressão à pessoa com deficiência decorrem da inabilidade do corpo lesado em realizar um trabalho produtivo12. Ou seja, a deficiência é tratada como uma situação que foge ao padrão de normalidade.

O brasil adotou até 2008 essa perspectiva, não só em virtude da incorporação, ao seu ordenamento jurídico, da C. N. 159, mas também graças à legislação interna, que também propunha uma segregação entre pessoas "normais" (sem deficiência) e pessoas "não normais" (com deficiência) . Inclusive, os critérios utilizados pelo levantamento realização pelo ibge (instituto brasileiro de geografia e estatística) no Censo 2000 foram biomédicos13. Pelo modelo biomédico puro verifica-se, portanto, que a lesão corporal leva à deficiência, a qual implicará numa incapacidade.

Com o propósito de redefinir a deficiência em termos de exclusão social - como forma particular de opressão social14, e não mais como o resultado da lesão do corpo que leva à incapacidade15 -, foi fundada em 1972, no Reino Unido, a liga dos lesados...

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