Tipos de operaciones internacionales

Autor:Antonio Segura Serrano
Cargo del Autor:Profesor titular habilitado de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales
Páginas:21-38
RESUMEN

1.1. Las acciones coercitivas de Naciones Unidas. 1.2. Las Operaciones para el Mantenimiento de la Paz (OMP). 1.3. Las Operaciones híbridas de la ONU.

 
ÍNDICE
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La aplicabilidad del derecho internacional humanitario se plantea respecto de una diversidad de operaciones de la ONU, heterogeneidad que se ha visto aumentada en la práctica reciente de la organización. En efecto, tras el fin de la guerra fría, y el surgimiento de nuevos conflictos, la ONU ha visto aumentar su actividad de cara a la resolución de los mismos. Así, junto a las acciones coercitivas de la ONU, ejecutadas por ella misma (posibilidad hasta ahora sólo teórica) o a través de los Estados miembros, el aumento en el número y dificultad de las ya tradicionales Operaciones para el Mantenimiento de la Paz (OMPs) plantean la problemática de la aplicación de las normas humanitarias a las mismas. Es precisamente esa dificultad encontrada por las OMPs la causa de que hayan surgido las denominadas operaciones híbridas, que han visto la luz a lo largo de los últimos tres lustros y que suscitan esta misma cuestión.

1.1. Las acciones coercitivas de Naciones Unidas

Tradicionalmente se ha entendido por acciones coercitivas de la ONU a aquellas operaciones que tienen en el Capítulo VII dePage 22 la Carta de Naciones Unidas su fundamento jurídico.8 Como es sabido, si se constata alguna de las situaciones previstas en el artículo 39 de la Carta (amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o acto de agresión), el Consejo de Seguridad puede decidir la adopción de medidas que implican el uso de la fuerza, conforme al artículo 42 de la misma, y por tanto sin necesidad del consentimiento de las partes afectadas. No obstante, la falta de voluntad en la puesta en marcha del artículo 43 de la Carta ha evitado que la organización haya podido ejecutar por sí misma estas medidas coercitivas.9

La alternativa a la acción colectiva por medio de la propia organización ha consistido en el recurso a la acción de los Estados miembros,10 individual o colectivamente a través de una fuerzaPage 23 multinacional, solución que puede entenderse aceptada implícitamente por el TIJ.11 Como consecuencia de la invitación realizada por el Consejo de Seguridad en su Resolución 82 de 1950, la operación llevada a cabo por parte de un conjunto de Estados liderados por Estados Unidos con ocasión del conflicto de Corea constituye el primer ejemplo en este sentido.12 Con la invasión de Kuwait por parte de Irak, de nuevo el Consejo de Seguridad autoriza a un conjunto de Estados a través de la Resolución 678 de 1990 a hacer uso de la fuerza.13 Se trata pues de acciones coercitivas autorizadas por Naciones Unidas, aunque ejecutadas por los Estados miembros ante la imposibilidad material de que la propia ONU las ejecute.

En otras ocasiones, en donde no se ha producido esta agresión previa de un Estado frente a otro, el Consejo de Seguridad también ha determinado la existencia de una situación de las previstas en el artículo 39 de la Carta y ha autorizado el uso de la fuerza por parte de los Estados. Así, ha permitido el recurso a la coerción para apoyar a una operación para el mantenimiento de la paz. Éste fue el caso del conflicto en Somalia, en donde el Consejo de Seguridad, a través de la Resolución 794 de 1992, crea la Fuerza de Tareas Unificada (UNITAF) de cara a restablecer las condiciones de seguridad necesarias para el éxito de las operaciones de asistenciaPage 24 humanitaria. En el marco de esta fuerza, Estados Unidos desplegó una importante operación militar denominada «Restore Hope», cuya actuación fue objeto de críticas.14

También para apoyar a la Fuerza de Protección de las Naciones Unidas (UNPROFOR), el Consejo de Seguridad adoptó una serie de resoluciones en el marco del conflicto de la Antigua Yugoslavia15 en donde se hacía un llamamiento a los Estados para que asistieran a esta OMP con «todas las medidas necesarias» (Resoluciones 770 de 1992, y 807, 813, 815, 836 de 1993). La OTAN dio cumplimiento a estos mandatos a través de operaciones aéreas que buscaban garantizar las zonas de exclusión aérea y que afectaron a las posiciones serbias en torno a Gorazde y Sarajevo.16

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Del mismo modo ha autorizado el recurso a la fuerza para hacer frente a una grave crisis humanitaria,17 como en el caso de Ruanda con la denominada operación Turquesa liderada por Francia (Resolución 929 de 1994);18 o para garantizar una solución a una crisis política interna, como en el caso de Haití19 (Resolución 940 de 1994).20 Éstas, no obstante, son acciones coercitivas que, aunque autorizadas por el Consejo de Seguridad, son también ejecutadas por los Estados miembros al margen de Naciones Unidas, o sea, sin su cobertura institucional u organizativa.

1.2. Las Operaciones para el Mantenimiento de la Paz (OMP)

Las OMPs son acciones militares no coercitivas decididas por la ONU y desarrolladas por ella misma, lo que convierte a la OMP en un órgano subsidiario de la organización e integrado en la estructura de la misma. Como es sabido, el origen de las OMPs se encuentra en la división Este-Oeste que protagonizó las relaciones internacionales hasta el fin de la guerra fría, y que impidió que elPage 26 mecanismo de seguridad colectiva previsto en la Carta funcionara como estaba previsto.21

Su fundamento jurídico no se encuentra en la Carta de San Francisco sino en la práctica de la organización.22 Aunque la doctrina ha desplegado un esfuerzo hermenéutico importante en aras de encontrar un fundamento jurídico más sólido a la creación de estas OMPs, como el del propio artículo 1.1 de la Carta,23 existen dos posiciones mayoritarias. Una de ellas se basa en el artículo 40 de la Carta,24 y entiende que las OMPs son medidas que garantizan el cumplimiento por las partes en el conflicto de otras medidas provisionales previas (cese del fuego, creación de zonas de seguridad, etc.). La otra corresponde a la teoría de las competencias implícitas,25 con base en la jurisprudencia del TIJ,26 y sostiene que siPage 27 la función principal de la organización es el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales, ésta debe tener aquellas competencias que le permitan alcanzar sus funciones. En cualquier caso, se desechan las dudas que pueden suscitarse por la continua inaplicación del artículo 43 de la Carta.27 No obstante, ambas posiciones presentan inconvenientes teóricos y prácticos. Además, en la práctica es posible que la creación de OMPs se vincule tanto al Capítulo VI como al Capítulo VII de la Carta, por lo que el famoso Secretario General Dag Hammarskjöld las clasificó como basadas en el Capítulo VI y medio.28

Si la actividad coercitiva en materia de seguridad colectiva de la ONU no podía desarrollarse adecuadamente por falta de consenso en el Consejo de Seguridad, no había otra alternativa que recurrir a un mecanismo que fuera consentido, es decir, que respetara la voluntad del Estado territorial afectado. Los principios de funcionamiento de las OMPs han girado, en consecuencia, en torno al consentimiento de todas las partes enfrentadas, la imparcialidad y el no uso de la fuerza, salvo en legítima defensa, aunque éste último elemento ha conocido alguna flexibilización.

Una vez creadas las OMPs, su estatuto es el de un órgano subsidiario de la ONU, que encuentra fundamento en los artículos 22 o 29 de la Carta,29 pero que forman parte a la vez de la estructura de la Secretaría General (artículo 98), por lo que pueden denomi-Page 28narse como órganos híbridos.30 Esto significa que los contingentes incluidos en la OMP se encuentran integrados en la unidad de mando y control onusiana, si bien la competencia personal del Estado sobre sus unidades militares no desaparece.31 En concreto, las relaciones entre las Naciones Unidas y los Estados contribuyentes son normalmente reguladas a través de un acuerdo (formal o informal). Del mismo modo, y de acuerdo con el carácter consensual de estas acciones, las relaciones entre la ONU y el Estado o Estados en cuyo territorio se despliega la OMP se regulan a través de un acuerdo sobre el estatuto de estas fuerzas militares (Status of Force Agreement o SOFA), que establece la delimitación en el ejercicio de jurisdicción entre la ONU y el Estado del territorio, así como las inmunidades y privilegios de los miembros de la OMP.32

Aunque hay diversos precedentes importantes (como el Organismo de Naciones Unidas para la Vigilancia de la Tregua, la ONUVT, para la guerra árabe-israelí en 1948) suele haber coincidencia en señalar a la Fuerza de Emergencia de las Naciones Unidas (UNEF),33 con ocasión del conflicto sobre el Canal de Suez (1956), como la primera OMP caracterizada con los elementos que tradicionalmente se le asignan.34 No es éste el lugar para realizar un análisis de las distintas fases por las que ha atravesado el fenómeno de las OMPs desde su creación.35 No obstante, es importante reseñar la evolución de las tendencias observadas en relaciónPage 29 con las actividades incluidas en el concepto de «mantenimiento de la paz».

En efecto, el rol tradicional asignado a las OMPs ha consistido en la interposición entre las partes beligerantes, en la supervisión y apoyo al cese de hostilidades, y en la evitación de una posible continuación de los enfrentamientos armados.36 Estas funciones implicaban una serie de actividades distintas para las que se disponía de personal civil, en misión de observadores, y de personal militar propiamente dicho.37 Ya en la década de los noventa, se ha podido observar nítidamente un fenómeno de expansión cuantitativa y también cualitativa de las OMPs. No se trata sólo de que hay muchas más OMPs que en épocas precedentes, sino que las funciones tradicionales de las OMPs se han ampliado.38

Fruto de esta evolución de la práctica, pero en parte también alentando este cambio, se han elaborado varios documentos muy importantes desde la propia sede de Naciones Unidas. El Informe del Secretario General de Naciones Unidas, Boutros...

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