La sentencia del TIJ en el asunto de la competencia en materia de pesquerías (España/Canadá) de 4 de diciembre de 1998 ¿ocasión frustrada o punto de inflexión?
| Author | José Juste Ruiz |
| Position | Catedrático de Derecho Internacional Público - Universidad de Valencia |
| Pages | 141-154 |
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El 10 de mayo de 1994 Canadá substituyó su declaración de aceptación de la jurisdicción obligatoria del TIJ de 10 de diciembre de 1985 1 por una nueva declaración cuyo párrafo 2, d) añadía una reserva en cuya virtud se excluían:
les différends auxquels pourraient donner lieu les mesures de gestion et de conservation adoptés par le Canada por les navires pêchant dans la zone de réglementation de l'OPAN telle que définie dans la Convention sur la future coopération multilatérale dans les pêches de l'Atlantique Nord-Ouest, 1978, et l'exécution de telles mesures
2.
El 12 de mayo de 1994 Canadá modificó la Ley sobre protección de la pesca costera y el artículo 25 del código penal con el fin de extender al alta mar la aplicación de las medidas nacionales de conservación de los recursos pesqueros y, en caso de contravención, aplicar las medidas represivas correspondientes. El 25 de mayo del mismoPage 142 año el Gobierno canadiense promulgó un reglamento por el que se prohibía el ejercicio de la pesca tanto a los buques sin nacionalidad o que navegasen bajo el pabellón de dos o más Estados, como a los barcos con pabellón de complacencia. El 3 de marzo de 1995 Canadá adoptó un nuevo reglamento en el que se establecía su competencia para abordar en alta mar a los buques españoles y portugueses que se dedicaban a la pesca de ciertas «especies transzonales» como el fletán negro 3.
El 9 de marzo de 1995 el buque español Estai, que se dedicaba a esta pesquería a 245 millas de las costas canadienses, fue perseguido, detenido y apresado por la fuerza por patrulleras de ese país y, tras ser conducido al puerto de San Juan de Terranova, se impusieron sanciones penales contra el buque y su capitán 4. La Comunidad Europea (que posee competencia exclusiva en la materia) y Canadá suscribieron un acuerdo el 16 de abril de 1995 sobre la pesca en el contexto del Convenio OPAN, que puso fin al conflicto pesquero originado por el arresto del Estai 5. Pero el Reino de España introdujo el 28 de marzo de 1995 una demanda contra Canadá ante el TIJ 6, que el propio Tribunal definió apropiadamente como relativa a la «competencia en materia de pesquerías», solicitando a éste que declarara que la legislación canadiense era inoponible a España, que Canadá debía satisfacer una reparación por los actos denunciados y que el ejercicio de jurisdicción y las medidas coercitivas sobre el Estai constituían una violación concreta de los principios y normas del Derecho Internacional 7. España invocaba como base de la competencia del Tribunal las declaraciones de aceptación de su competencia efectuada por ambos Estados conforme al artículo 36.2 del Estatuto 8.
La sentencia dictada el 4 de diciembre de 1998, por doce votos contra cinco, afirma que el Tribunal no posee competencia para pronunciarse sobre la controversia introducida por la demanda española, por considerar que dicha controversia queda cubierta por la reserva contenida en el párrafo 2, d) de la declaración canadiense de 2 de mayo de 1994 9. Al adoptar esta postura escapatoria, evitando unir la competencia al fondo del asunto para una consideración conjunta de ambos aspectos de la controversia (como parece requerir el art. 79.7 de su Reglamento), el Tribunal ha dejado sin respuesta varias cuestiones mayores del Derecho Internacional contemporáneo. En efecto, la controversia planteada implicaba no solamente aspectos relativos a las pesquerías en alta mar, sino también al estatuto jurídico de este espacio marino, al ejercicio de la jurisdicción represiva en esas aguas sobre buques de pabellón extranjero y, en su caso, a los límites del uso de la fuerza a tal efecto. También han quedado en elPage 143 camino otras relevantes cuestiones vinculadas al tema y respecto de las que el Tribunal ha perdido (o desechado) la oportunidad de pronunciarse: es el caso de las concernientes a las dimensiones ambientales del problema, tales como las relativas a la «pesca sostenible» y al eventual alcance del «estado de necesidad» ecológica como justificación de las actuaciones canadienses 10.
Las lagunas que el Tribunal no ha contribuido a colmar afectan a cuestiones de interés general para la comunidad internacional en su conjunto, tanto en un plano substantivo o material (las mencionadas en el párrafo anterior) como en un plano jurisdiccional o procesal: a saber, la admisibilidad de reservas sobrevenidas cuyo objetivo presumible es impedir el escrutinio judicial de actos eventualmente contrarios al Derecho Internacional por parte del Estado autor de las mismas. Sin embargo, dominado por un prurito de autorrestricción que puede haber resultado excesivo, el Tribunal ha dejado a las partes sin respuestas concretas y, más allá de éstas, a los Estados terceros interesados en obtener una guía judicial sobre cuestiones tan importantes y controvertidas como las contenidas en la demanda española 11. Las cuestiones ahora no resueltas podrán ser replanteadas eventualmente, ante este u otro Tribunal competente, sobre unas bases de jurisdicción que se han ampliado notablemente desde la entrada en vigor del Convenio de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar el 14 de noviembre de 1994 12. Pero al dejar pasar la ocasión de pronunciarse sobre las cuestiones de fondo planteadas, el Tribunal parece haber mirado más al asunto del Lotus que al de la Barcelona Traction, por poner dos ejemplos paradigmáticos. La esperada sentencia sobre la «competencia en materia de pesquerías» no pasó de la fase exclusivamente preliminar y los pronunciamientos que todos esperaban quedaron abortados por la orientación ultrapositivista con la que el Tribunal ha manejado los elementos que configuran su jurisdicción.
Habrá que esperar para saber si esta suerte de vuelta atrás conceptual se confirma como una tendencia de la nueva jurisprudencia del Tribunal o no es más que una actuación aislada, resultante de las circunstancias del caso.
La identificación del objeto de la controversia es a menudo una cuestión delicada que en ocasiones resulta determinante respecto de la suerte final del asunto sometidoPage 144 a solución judicial. Así ha sucedido en el caso que nos ocupa, donde la reconducción de la controversia a una mera disputa sobre las medidas de conservación pesqueras adoptadas por Canadá y sobre la ejecución de las mismas ha llevado al Tribunal a la conclusión de que su jurisdicción sobre el caso había quedado excluida por la reserva canadiense a la declaración de aceptación de su competencia.
Hay que reconocer que la cuestión de fondo se situaba en un terreno fronterizo entre el ámbito puramente pesquero (es decir, relativo a una actividad económica) y el de la protección de los recursos biológicos marinos (es decir, una actividad con una connotación ecológica). Sobre este horizonte, Canadá ha intentado arropar sus planteamientos con argumentos de ambiente inspirados en consideraciones ecológicas, que trataban de recubrir sus actuaciones unilaterales en alta mar con un hálito comunitario, evocando amenazas exteriores concretas que requerían una respuesta urgente. El Tribunal, en su sentencia, no ha omitido reproducir los apartados de la legislación canadiense que señalaban expresamente que las especies disputadas constituyen «una fuente mundial renovable de alimentación que ha asegurado la subsistencia de los pescadores durante siglos», por lo que Canadá debía «adoptar las medidas de urgencia necesarias para poner fin a la destrucción de esos stocks y para reconstruirlos» frente a la explotación de ciertos buques de pesca extranjeros 13. Como se puede observar, aunque el Tribunal afirma limitarse a la consideración de las cuestiones de carácter exclusivamente preliminar relativas a la competencia, la sentencia evoca selectivamente algunas cuestiones relativas al fondo de la controversia.
En el curso del procedimiento ante el Tribunal, España entró a este trapo litigioso, manteniendo que las actuaciones canadienses no constituían verdaderas medidas de conservación y de ejecución cubiertas por la reserva, ya que esta debía interpretarse «de una manera compatible con el Derecho Internacional», y que la interpretación pretendida por Canadá para escapar de la jurisdicción del Tribunal resultaba por consiguiente una «interpretación anti-estatutaria» 14. Aunque el propio Tribunal en su jurisprudencia anterior ha afirmado claramente que los textos emanados de un Gobierno deben en principio interpretarse como «estando destinados a producir efectos conformes y no contrarios al Derecho existente» 15, la sentencia se aparta de este criterio por lo que respecta a la interpretación de las reservas incluidas en una declaración de aceptación de su jurisdicción:
En effet, les États peuvent formuler des réserves excluant la compétence de la Cour pour des motifs divers; il arrive qu'ils le fassent, précisément, parce que la conformité au droit de leur position ou de leur politique est perçue comme étant aléatoire
16.
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Por más que estas afirmaciones puedan resultar ciertamente chocantes en boca del propio Tribunal, que parece abrir las puertas a cualesquiera reservas potestativas de naturaleza material 17, las críticas más graves que pueden hacerse a su actuación vienen en realidad por otro camino. En primer lugar, sorprende que el Tribunal, al efecto de establecer el concepto de «medidas de gestión y conservación», que resultaba vital para la determinación del objeto de la controversia, se haya limitado a una consideración técnica o material de las mismas sin atender suficientemente a parámetros jurídicos inspirados en consideraciones de Derecho Internacional. Así, prescindiendo totalmente de los...
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