Territorios fronterizos. Agenda de seguridad y narcotráfico en Chile: el Plan Frontera Norte.

• Author: García Pinzón, Viviana
• Position: Ensayo

Border territories Security agenda and drug trafficking in Chile: the Northern Border Plan

INTRODUCCIÓN

La discusión sobre el concepto de frontera y su pertinencia ha ganado una renovada importancia en las ciencias sociales. Particularmente, durante las dos últimas décadas, en las relaciones internacionales y la geografía política, los roles del territorio y las fronteras se han visto sometidos a un mayor escrutinio para entender la génesis de los conflictos y sus cambios en el marco de la globalización (Agnew, 2006: 85).

Al respecto, Tapia (2012) señala que la discusión sobre las fronteras dentro de la teoría de la globalización puede clasificarse en dos cuerpos de interpretación. Por una parte, aquellos que consideran que la globalización es un fenómeno que perfora las fronteras y debilita la función separadora que les fue atribuida tradicionalmente.

Se señala que el mundo está cada vez más interrelacionado gracias al avance de las comunicaciones, el abaratamiento del transporte y las posibilidades que entrega internet, entre otros aspectos. Se trata de una mirada optimista de los alcances de la globalización, donde las fronteras se vuelven porosas (Tapia, 2012:179) (1).

Por otro lado, hay una corriente que sostiene que la globalización no supone necesariamente el debilitamiento de las fronteras, "(...) lo que se observa es un fenómeno de fronterización. Es decir, de cierre de fronteras y endurecimiento de los requisitos para la circulación de las personas" (Tapia, 2012: 179). Desde esta perspectiva, la globalización ha llevado a un redescubrimiento de las fronteras, donde lo periférico ha cobrado centralidad. "No se trata de espacios accesorios, sino de ámbitos estratégicos que ejercen nuevas funciones, separar lo bueno de lo malo. La frontera marca la diferencia entre lo incluido y lo rechazado" (Villafuerte, 2009: 694).

En este sentido, Peter Andreas (2003) señala que dentro de la teoría de la globalización se habla del declive de las fronteras, a partir de una visión de estas como puentes para transacciones comerciales más que como barreras económicas o líneas militares fortificadas. Sin embargo, si bien la globalización puede haber socavado los límites económicos, también ha traído consigo nuevas funciones y énfasis respecto del control del Estado en los límites territoriales. Así, hay una

[...] variación histórica en las prioridades del control fronterizo. Aunque la defensa militar y la regulación económica han sido tradicionalmente preocupaciones centradas en las fronteras, en muchos lugares los estados se están reconfigurando [...] La importancia del territorio persiste, pero hay un cambio de énfasis. En muchos casos la aplicación más intensiva de la ley para impedir la entrada de actores transnacionales clandestinos está acompañada de la desmilitarización y liberalización económica de las fronteras (p. 681). Paradójicamente, mientras la globalización ha estimulado la libre circulación de capitales y bienes--cuestionando la soberanía estatal en este ámbito--, las formas de control territorial por parte del Estado se mantienen y se han enfocado en impedir el flujo de ciertos bienes, calificados de ilícitos, y también de personas, todo lo cual es considerado como una problemática de seguridad.

Respecto de las fronteras y el territorio, la globalización no ha traído consigo la desaparición de las primeras o la irrelevancia de las dimensiones territoriales y locales. La persistencia de disputas geográficas entre estados, la continuidad y emergencia de nuevos conflictos por el territorio, así como los esfuerzos de los estados por controlar las zonas limítrofes frente a las nuevas amenazas trasnacionales, evidencian la importancia del territorio, del espacio donde tiene lugar la interrelación entre fenómenos globales y realidades y prácticas locales. Las zonas fronterizas son un espacio particular, que ofrecen una mirada a la naturaleza de las políticas territoriales y las dinámicas de seguridad en el siglo XXI.

La emergencia de nuevos actores no estatales y de procesos transfronterizos impulsados por los gobiernos subnacionales o por las comunidades, han motivado el desarrollo de diversos trabajos y reflexiones en torno a la frontera norte chilena. En este sentido, hay un buen conjunto de análisis sobre las dinámicas transfronterizas y paradiplomacia, la mayoría enfocados al estudio de la Alianza Estratégica "Aymaras sin fronteras" (González, Rouviere y Ovando, 2008; González y Ovando, 2008; González, 2009; Aranda, Ovando y Corder, 2010; Ovando y Álvarez, 2011; Bello, 2012). A estos se suman las investigaciones en torno a fenómenos sociales propios de la frontera, que han ganado visibilidad en las décadas recientes, tales como la inmigración desde Bolivia y Perú (Cano y Sofía, 2009; Tapia, 2012). Finalmente, hay una profusa producción sobre la frontera que se inscribe en una perspectiva más tradicional, enfocada en las relaciones vecinales en el marco de las tensiones territoriales y la política exterior chilena. No obstante, la revisión de la literatura sobre el tema evidencia un menor desarrollo en la reflexión sobre los cambios en la agenda de seguridad, en el contexto de la globalización, y el impacto que ello ha tenido en las formas de acción y el modelo de territorialización por parte del Estado chileno en las regiones fronterizas.

Con base en lo anterior, este artículo desarrolla un análisis sobre las nuevas amenazas, específicamente el narcotráfico y su impacto en la agenda de seguridad, y la política pública sobre el tema en la frontera norte de Chile, a partir del caso del Plan Frontera Norte (PFN). El objetivo de este trabajo es caracterizar el Plan Frontera Norte y analizar su relación con la agenda de seguridad y las nuevas amenazas, y con las formas de territorialización del Estado chileno en las zonas de frontera.

El texto se estructura en cuatro partes: en la primera, se presenta una revisión teórica sobre límites, fronteras, territorio y seguridad. Luego, se examina el lugar de las fronteras y las amenazas transnacionales en la agenda de seguridad de la región suramericana. En la tercera parte, se desarrolla una breve caracterización sobre el narcotráfico en América Latina y el Caribe en la actualidad. Finalmente, en el cuarto acápite se examina el Plan Frontera Norte, en el contexto de las características propias del norte de Chile y las dinámicas del narcotráfico en el país.

TERRITORIO, ESTADO Y FRONTERAS

La noción de frontera ha sido utilizada para denominar realidades fácticas, metafóricas o imaginarias, construidas social o disciplinariamente. Se trata de un concepto polisémico al que se recurre con distintas acepciones dentro de las ciencias sociales (Bartolomé, 2005; Tapia, 2012). No obstante, a partir de la Paz de Westfalia (1648), se sentó la tradición que concibe a las fronteras como demarcaciones de los estados nacionales y de las sociedades que los habitaban (Tapia, 2012: 179). Al respecto, Gottman (1973, citado por Machado, et al.: 2009, 99) señala que en geografía política una frontera internacional puede ser considerada una zona de indeterminada anchura, cruzada por una línea que determina los límites de la soberanía territorial de un Estado. En general, el estudio de las fronteras ha estado asociado a las líneas que separan la soberanía de los estados en el sistema internacional (Newman, 2003). Esta es una visión geopolítica de la frontera como elemento de demarcación de la soberanía de un Estado, que ha llevado a que en gran parte de la literatura, límite y frontera sean tratados como sinónimos.

Sin embargo, hay una diferencia entre los límites fronterizos y las áreas de frontera. El límite se concibe como la constitución de líneas de separación físicas y visibles entre espacios económicos, políticos y sociales. Entre tanto, el área de frontera es la región o área en relativa proximidad al límite, donde las dinámicas de cambio y las prácticas cotidianas están afectadas por la misma presencia del límite (Newman, 2006). Como bien lo señala Lía Machado (2000), mientras los límites fronterizos son obra de los estados, que a través de instrumentos jurídicos marcan la separación entre unidades políticas soberanas y delimitan el territorio bajo control estatal; las áreas de frontera son construcciones sociales de los pueblos, los cuales se pueden expandir más allá del límite jurídico del Estado, desafiar la ley territorial de cada Estado limítrofe y, a veces, crear una situación de facto potencialmente conflictiva.

Las dinámicas y fronteras culturales, económicas y sociales, no siempre coinciden con los límites estatales, de manera tal que las áreas de frontera son espacios de movimiento, intercambio e integración en variadas formas, cuyo desarrollo territorial se da en un marco que va más allá de la división político-administrativa de los estados, integrando actores subnacionales y actores no estatales, Así, las fronteras son una construcción socio-territorial, producto de los discursos jurídicos y geopolíticos de los estados y de la acción de las comunidades fronterizas.

Tradicionalmente, el estudio de las fronteras se ha enfocado en la mirada sobre los límites fronterizos, es decir, una visión de "arriba hacia abajo" (top-down), que ha privilegiado el accionar estatal en el análisis.

Desde las relaciones internacionales, las fronteras han sido principalmente abordadas en términos militares y geopolíticos,

Dado que la mayoría de las guerras interestatales han sido por la conquista del territorio, el pensamiento geopolítico ha enfatizado la centralidad de la competencia y la adquisición del territorio en las dinámicas de la política mundial y la función militar de las fronteras, En este sentido, la sobrevivencia del Estado depende del combate contra las incursiones militares de otros estados, perspectiva que coincide con la tradición teórica realista en la política internacional, en la cual la seguridad del Estado está estrechamente vinculada con la guerra...