Tendencias en el estudio comparado de la Administración Pública

• Author: Fred W. Riggs
• Position: Universidad de Indiana
• Pages: 163-173

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Ver notas ¹ y ²

A lo largo del pasado medio siglo, se pueden discernir tres tendencias en el estudio comparado de la administración pública. La primera está claramente establecida hoy día, pero la segunda y tercera quizá solo estén surgiendo. La primera se refiere a que lo normativo tiende hacia planteamientos más empíricos. La segunda es un énfasis creciente hacia lo nomotético³, en contraste con los métodos predominantemente idiográficos. Y la tercera implica un cambio de lo no-ecológico hacia sistemas de pensamiento ecológicos. Me ocuparé de cada una de estas tendencias a continuación.

1. El cambio desde planteamientos normativos a planteamientos empíricos

Por planteamiento normativo me refiero a aquel en el que el objetivo principal es determinar patrones "ideales" de la estructura y actividad administrativa, o, al menos, "los mejores". Este planteamiento está implícito en la mayoría de los denominados "principios" de la administración pública. Alcanzó su punto álgido en presencia del movimiento de la "gestión científica", con su hincapié en el "único camino mejor".

Según avanzaba el estudio de la administración pública, se fue haciendo más aparente que ninguna sencilla fórmula de "eficiencia" o de "interés público" proporcionaría líneas-guía de acción adecuadas y claras. Por ello, la literatura sobre la

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administración pública se fue haciendo cada vez más cauta. Se elaboraron múltiples y, a menudo, contradictorios, criterios de acción, insistiendo gradualmente en una descripción y "explicación" empíricas, e incluso abandonando, finalmente, el interés en la normativización. Los resultados se pueden ver en los escritos de Her-bert Simon y los sociólogos administrativos, así como en los estudios publicados por el Programa de Casos Inter-Universidad (ICP: Inter-University Case Program)⁴.

El discernimiento de tal tendencia no significa, por supuesto, que el trabajo empírico ha reemplazado al normativo. Antes bien, esta nueva tendencia ha ido creciendo junto al planteamiento inicial, ofreciéndole un desafío y, en cierta medida, desplazándolo, aunque éste aún se encuentre vigoroso y vivo. Quizá la cuestión fundamental sea la creciente toma de conciencia de la diferencia entre el trabajo empírico y el normativo, y la insistencia de que cada uno de ellos tenga sus propios, y apropiados, métodos, criterios y usos.

En el campo general de la administración pública, esta tendencia tiene su contrapartida en los estudios comparados. De hecho, el análisis de sistemas administrativos ajenos y diferentes ha provocado que nos demos cuenta más intensamente de la relatividad de nuestras propias normas culturales y, por ende, de la limitada relevancia de nuestros valores administrativos más valiosos.

Un ejemplo temprano de estudio comparado, que mostraba un normativismo flagrante, es la obra de Dorman B. Eaton Civil Service in Great Britain: A History of Abuses and Reforms and Their Bearing upon American Politics⁵. Es una obra líder en relación con un importante conjunto de estudio sobre prácticas administrativas en el extranjero (sobre todo en Gran Bretaña), cuyo objetivo era la presentación de modelos para su emulación en nuestro país. El famoso e influyente ensayo de Woodrow Wilson⁶ entra dentro de esta categoría. Muchos ejemplos recientes incluyen la obra de Leonard D. White⁷ sobre la función pública en el extranjero, que apareció en un momento en que la depresión y el New Deal obligaron a reconsiderar nuestro patrimonio administrativo. También se pueden mencionar los artículos de Donald Price y Rowland Egger⁸ entre otros ensayos que examinan la importancia para América de las prácticas administrativas de Gran Bretaña.

Esta aproximación normativa al comparativismo, que podríamos denominar el estilo del "espejo para americanos" ha sido ampliamente sustituida, desde la Se-

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gunda Guerra Mundial, por un método similar, pero inverso, que podría ser designado como "el espejo para los otros". Aquí se ha cambiado el ángulo de visión para reflejar la práctica americana como modelo, especialmente para países "sub-desarrollados". Encontraremos dentro de esta categoría un creciente número de informes y estudios realizados por expertos, consultores visitantes, asistentes técnicos, e incluso, en cierta medida, por los jóvenes especialistas en administración pública de los nuevos estados, formados en occidente. Entre tales ensayos encontraremos bastantes trabajos muy agudamente planteados, y también muy sofisticados, en lo referente a la cuestión del relativismo sobre la aplicación, en países distintos, de normas americanas, inglesas, francesas u otras del mundo occidental.

Un extraordinario ejemplo de este género es el informe sobre la administración en India de Paul H. Appleby⁹. Como sucede en muchos estudios de este tipo, contiene mucho material empírico y analítico, pero subyacen en la presentación muchas suposiciones implícitas sobre cómo debe ser un buen sistema administrativo que añaden a la obra un cierto aroma básicamente normativo.

Desde la creación de las Naciones Unidas y su programa de administración pública, ha surgido un tipo de ensayo general normativo que podría ser denominado del estilo "espejo para todos". En ellos, el autor intenta sintetizar, a partir de las características "buenas" de varios sistemas, las que deben ser recomendadas para todos. Tales planteamientos intentan identificar los "universales" del proceso administrativo. Un ejemplo llamativo de lo anterior es el informe, que adopta la forma de cuestionario, del Comité Especial de las Naciones Unidas para los Problemas de la Administración Pública; contratado por las Naciones Unidas y la UNESCO; el Instituto Internacional de Ciencias Administrativas preparó varios informes que posiblemente se puedan considerar dentro de esta categoría¹⁰.

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Aunque todos estos informes aportan una gran cantidad de datos empíricos, su orientación básica es la búsqueda de patrones ideales y la localización de dificultades u obstáculos que hayan de ser solucionados, o problemas a resolver.

En toda esta literatura, es posible discernir un interés creciente por la información descriptiva y analítica en sí misma. De esta forma, el estudio normativo de la administración comparada se va fundiendo gradualmente hacia lo empírico y explicativo. Creo que las últimas producciones al respecto, tienden, cada vez más, a caracterizar situaciones concretas, y a ofrecer notas o hipótesis explicativas. Vuelvo, por tanto, a la tendencia empírica del estudio comparado de la administración pública.

Dentro de esta categoría de lo empírico, sin embargo, es necesario realizar una distinción básica entre los planteamientos idiográfico y nomotético. Por ello, al tratar sobre datos empíricos, es conveniente dedicarse a:

2. El desplazamiento de los planteamientos idiográficos hacia los nomotéticos

En primer lugar, y para definirlos, digamos que cualquier planteamiento que se concentra en el caso único (un episodio histórico o "caso de estudio", una agencia o país concretos, una biografía o un "área cultural") son básicamente idiográficos. Por el contrario, un planteamiento que busca la generalización, "leyes", hipótesis que confirman hechos o comportamientos regulares, o correlaciones entre variables, pueden ser denominados nomotéticos. Se trata, obviamente, de tipos opuestos, y muchos de los estudios se incluyen entre ambos extremos, combinando elementos idiográficos y nomotéticos en distintas proporciones.

La tendencia, que creo incipiente, es un desplazamiento del interés en estudios predominantemente idiográficos hacia los que cada vez dedican más atención a elementos nomotéticos.

El tipo clásico de planteamiento idiográfico toma la forma de un "estudio-país", como en las obras de "gobierno comparado" dedicadas a la descripción y análisis del gobierno en un país concreto. Con frecuencia, tales ensayos, centrados en una zona concreta, se presentan en un volumen único bajo el título "Gobierno Comparado", quizá con un comentario introductorio del editor sobre cuestiones como la similitud y diferencia en los sistemas descritos. Normalmente tales estudios-país tienen un capítulo sobre la "Función Pública Británica", la "Burocracia Francesa", etc., en los que puede encontrarse una caracterización de cada sistema administrativo nacional.

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Algunos de los informes IIAS mencionados incluyen una cantidad considerable de datos de este tipo. Uno de los primeros pasos más obvios en los nuevos centros e institutos de administración pública es emitir informes sobre la estructura formal del gobierno y la organización administrativa en su país¹¹. Sin embargo, algunos centros de investigación ya establecidos han patrocinado informes sobre administración pública en varios países; como ejemplo notable podemos citar la serie publicada por el Royal Institute of Public Administration¹².

Muchos de estos trabajos también contienen una gran cantidad de comentarios analíticos y análisis propiamente dichos. La obra de Stene y Asociados, por ejemplo, es notable al respecto. Todos ellos recuerdan a un número creciente de estudios que, además de incluir alguna descripción estructural, se centran fundamentalmente en la interpretación y explicación de los fenómenos descritos. Este conjunto de estudios constituye un importante grupo de trabajos sobre burocracias extranjeras realizados por especialistas americanos en ciencia política¹³.

A estos estudios americanos se ha unido actualmente una creciente literatura producida por estudiosos de los países a los que nos venimos refiriendo, especialmente en Inglaterra y Francia¹⁴.

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De un estilo muy diferente son algunas contribuciones al estudio de burocracias concretas...