La temporalidad en la Administración Pública española: una «cuestión de Estado» en la tercera década del siglo XXI

• Author: Xavier Boltaina Bosch
• Profession: Universitat Oberta de Catalunya (UOC)
• Pages: 85-111

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LA TEMPORALIDAD EN LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA ESPAÑOLA: UNA «CUESTIÓN DE

ESTADO» EN LA TERCERA DÉCADA DEL

SIGLO XXI

Xavier Boltaina Bosch1

Universitat Oberta de Catalunya (UOC)

RESUMEN: Este documento se ha concebido como una reflexión de la situación

del empleo público temporal en la Administración Pública española tras la ley

de reducción de la temporalidad 20/2021 de 28 de diciembre. A partir de 2022

se ha iniciado un proceso de estabilización, pero más allá de la voluntad de re-

ducir la temporalidad en un porcentaje inferior al 8 por ciento a finales de 2024,

lo ciertamente significativo es analizar si las bases jurídicas vigentes en el mo-

mento presente permiten evitar de nuevo los errores del pasado — el incremento

permanente del empleo temporal— y también analizar las debilidades y fortale-

zas del modelo español, tras las reformas llevadas a cabo en el Estatuto Básico

del Empleado Público y en la legislación laboral a lo largo del año 2021.

PALABRAS CLAVE: Función pública; empleo temporal; funcionarios interinos;

personal laboral temporal; trabajadores indefinidos no fijos; temporalidad; esta-

bilización del empleo temporal.

1. LA INSTITUCIONALIZACIÓN Y ESTRUCTURALIDAD DE LA

TEMPORALIDAD EN EL EMPLEO PÚBLICO

La problemática del empleo temporal en la Administración Pública española

se prolonga desde hace ya décadas e, incluso, podemos remontarnos al inicio

mismo del siglo XX, siendo calificada la situación como una «historia inter-

minable» por la doctrina más solvente (por todos, Sánchez Morón, 2020:

1 xboltaina@uoc.edu

RETOS Y PERSPECTIVAS DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DEL FUTURO:

UNA REVISIÓN EN EUROPA E IBEROAMÉRICA

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135-142). Un problema enquistado y que en el actual período democrático se

ha ido incrementando a partir de 1975 y en especial desde 1978 hasta llegar

a las cifras del 2021-2022, que oscilaban según las fuentes, entre 640 y 900 mil

empleados temporales, incluso un millón2, sobre un conjunto de empleo público

que se sitúa entre los 2,7 y los 3,2 millones de empleados públicos, según

fuese la fuente estadística que tomemos como referencia3.

Hemos tenido ocasión de señalar en diversas ocasiones que la temporalidad

en la Administración era en 2021 «una cuestión de Estado» (Boltaina, 2021),

concepto por si indeterminado, pero definible como una situación grave y

duradera que afecta a la estabilidad de las instituciones públicas y sobre la

que hay que tomar decisiones excepcionales que vayan más allá de las fórmu-

las ordinarias de solución de estos problemas. En los últimos años, situaciones

que han supuesto mayor o menor inestabilidad institucional han sido la pan-

demia de la COVID-19, la inmigración irregular masiva, la crisis bancaria de

la década de 2010 o la sequía permanente en muchos territorios españoles; un

jaque que no es mate por la capacidad de resiliencia de los Estados europeos

y entre ellos el español, pero ciertamente significativos como elementos de

inestabilidad. A nuestro juicio, la temporalidad masiva, que implica a cientos

de miles de empleados en un contexto en donde además se jubilan año tras

año cientos de miles más, conlleva una crisis del servicio público que puede

ir a peor si no hay medidas tajantes para resolverlo. Una carrera de salida de

personal fijo y entrada muy a menudo de personal temporal que desestabiliza

gravemente el servicio público, en especial en áreas tan importantes en el

Estado social como la educación o la sanidad. Por ello, autores académicos

como Cantero y Jiménez Asensio (2021) calificaron a lo que nosotros deno-

minamos «asunto de estado» como auténtico «problema institucional […]

enquistado en el empleo público».

La temporalidad excesiva impide, en gran medida, un Estado moderno

efectivo, eficaz y coherente en sus finalidades, que funcione de manera solvente

2 La realidad es que muy difícil determinar la «magnitud de la tragedia», parafraseando

al escritor Quim Monzó. A nuestro juicio, cohonestando los diversos documentos y análisis

existentes, se podría ubicar a fines de 2021 muy posiblemente en un millón de empleados

públicos con un vínculo temporal, de hecho o de derecho — esto es, incluyendo a falsos autó-

nomos, contratos administrativos u otras fórmulas de apariencia legal, como los becarios en las

universidades públicas—.

3 Según los datos del Ministerio de Hacienda y Función Pública, a fecha de 1-1-2021, el

personal al servicio de las Administraciones Públicas sumaba un total de 2,7 millones. Sin

embargo, ya en 2016, el Instituto Nacional de Estadística a través de la Encuesta de Población

Activa (EPA) situaba el número de empleados en 3,1 millones. Estos mismos datos se hacían

constar en el documento del Prof. Carles Ramió en «el envejecimiento de los empleados públi-

cos», en el blog de espublico, 18-9-2017.