Sucesión de Estados en materia de bienes: regulación de la Convención de 1983 y práctica en el territorio de la antigua URSS
| Author | Tatsiana Ushakova |
| Profession | Profesora Colaboradora de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Alcalá |
| Pages | 71-108 |
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En sus orígenes, el concepto de bienes de Estado se concibe como una de las categorías de bienes públicos, junto con otras, tales como los bienes de las autoridades territoriales, las empresas públicas u organismos públicos no estatales229. A lo largo de su trabajo de codificación sobre las materias de sucesión, la Comisión de Derecho Internacional de la ONU (CDI) decidió elegir el término “bienes de Estado” para marcar un fenómeno en el ámbito del Derecho internacional frente a otro –“bienes públicos”–, más amplio y variable en función del sistema jurídico, esencialmente aplicable en el Derecho interno230. Pese a estaPage 72 precisión, el concepto de bienes de Estado tampoco estaba respaldado por la uniformidad, ni por la abundancia de la práctica. Su uso anterior se limitaba a supuestos muy concretos y puntuales, y no era suficiente para detectar la existencia de una costumbre internacional231. En consecuencia, la Convención de Viena de 1983, sobre la sucesión de Estados en materia de bienes, archivos y deudas de Estado, adoptó una noción que no pretendía definir los bienes de Estado, sino tan sólo establecer unos criterios para tal definición, que quedaron reflejados en el artículo 8:
“Para los efectos de los artículos de la presente parte, se entiende por ‘bienes de Estado del Estado predecesor’ los bienes, derechos e intereses que en la fecha de la sucesión de Estados y de conformidad con el derecho interno del Estado predecesor pertenecían a éste”.
Destacan cuatro particularidades de la definición: primero, su alcance se limita a los efectos de la parte de la Convención “Bienes de Estado”; segundo, se trata de los bienes de Estado del Estado predecesor; tercero, el derecho del Estado predecesor sirve de criterio para determinar los bienes de Estado y, por último, los bienes de Estado se describen como bienes, derechos e intereses.
En cuanto a la primera particularidad del concepto, el ámbito de aplicación específico de la definición del artículo 8 de la Convención se debe a varios factores, entre ellos, la distinta reglamentación de los bienes de Estado en los sistemas jurídicos internos de los diferentes países232 y, además, la necesidad de su interpretación funcional, en este caso, para la sucesión de Estados. De ahí que los codificadores no sólo no hayan creado algo nuevo, pues se han apoyado en la práctica internacional anterior, sino que tampoco se hayan atrevido a dotar al concepto de un carácter general.
En lo concerniente a la segunda particularidad, la precisión un tanto tautológica de “los bienes de Estado del Estado predecesor”, la referencia al Estado predecesor se basa en el estudio de las disposiciones de algunos tratados internacionales, en los cuales se aplicó la fórmula mencionada, así como en dos resoluciones de la ONU adoptadas a título de seguimiento del Acuerdo de Paz con Italia, de 10 de febrero de 1947233. Pero, generalmente, esta referencia se conecta con el criterio del Derecho del Estado predecesor para determinar los bienes objeto de la sucesión.
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La tercera característica del concepto, esto es, el criterio del Derecho del Estado predecesor, se introdujo por insistencia de Bedjaoui, que calificaba tal referencia como “deseable e inevitable”234. Sin embargo, la opinión del Relator Especial no era la única. En principio, había de decidirse entre el Derecho internacional y el Derecho interno y, si se optaba por este último, entre el Derecho del sucesor y el del predecesor. De hecho, los primeros proyectos de artículos se inclinaban por el Derecho interno del Estado sucesor. La supresión de esta referencia y su sustitución por la del Derecho del Estado predecesor provocó objeciones por parte de los representantes de algunos países, que temían los comportamientos dolosos del predecesor, como el cambio de su legislación nacional o la venta de sus bienes a terceros Estados, excluyéndolos así del objeto de la sucesión235. La práctica internacional tampoco podía servir de apoyo en este punto. Dependiendo del supuesto de sucesión de Estados y del lugar de localización de los bienes, la práctica recomendaba referirse al Derecho del Estado predecesor o al del sucesor o, incluso, al Derecho de un tercer Estado236. Dada la variedad de modalidades de sucesión, parecía imposible llegar a un compromiso satisfactorio. Finalmente, prosperó la propuesta apoyada por el Relator Especial, de remitirse para la definición de bienes de Estado al Derecho interno del Estado predecesor, opción no exenta de crítica como cualquier otra.
En relación con la última de las particularidades apuntadas, el contenido de la definición convencional, interpretada como “bienes, derechos e intereses”237, hay que subrayar la existencia de tendencias opuestas en los trabajos de la CDI: por un lado, la intención de abarcar un número máximo de objetos de la sucesión; por otro, la exclusión u omisión de algunos de ellos. Así, se suprimieron del proyecto dos de las tres categorías de los bienes públicos propuestas por M. Bedjaoui en su Sexto Informe, limitándose a los bienes de Estado238; igualmente, se dejaron sin reglamentar los problemas relacionados con las pretensiones y reclamaciones cuyo contenido no se había determinado en el momento de la sucesión.
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La práctica de Estados ha demostrado que la ambigüedad de la definición de los bienes de Estado en cuanto al objeto es, a menudo, más beneficiosa que perjudicial. Un carácter amplio del contenido de los bienes permite a los Estados incluir en el acuerdo de sucesión todo lo que éstos consideran oportuno. Casi siempre se trata de un inventario de bienes que pertenecen no sólo al Estado, sino a las distintas corporaciones de carácter estatal239. No obstante, en algunos casos, un contenido tan laxo de las definiciones disminuye la eficacia de la Convención. Como ha puesto de relieve la Conferencia de Viena de 1983, la definición de bienes de Estado fue aceptada sin muchas discusiones, a diferencia de la de archivos y, en particular, deudas de Estado.
El concepto convencional de los bienes de Estado no sería completo sin un análisis de los artículos 7 y 9 a 13 de la Sección I de la Parte II de la Convención. El artículo 7 limita el alcance de dicha parte a los efectos de la sucesión de Estados en materia de bienes de Estado del Estado predecesor. Esa limitación está destinada a recordar el carácter residual de la noción de bienes de Estado y, además, la paradoja dialéctica del propio concepto convencional de sucesión de Estados que se ha observado en la parte anterior de este estudio, a saber, el hecho de que el texto de la Convención no regula la sucesión, sino sus efectos o consecuencias. El artículo 9 describe los efectos del paso de los bienes de la siguiente manera:
“El paso de los bienes de Estado del Estado predecesor entrañará la extinción de los derechos de ese Estado y el nacimiento de los del Estado sucesor...”.
El artículo citado ilustra la oposición entre los distintos grupos de Estados, que marcaba todo el proceso de codificación en la materia. Al elaborar el proyecto de disposición, la CDI tuvo en cuenta que la soberanía de un Estado no es transferible, por lo que el Estado sucesor posee su propia soberanía no heredada del Estado predecesor240. El planteamiento del artículo 9 provocó objeciones de algunos países occidentales, que argumentaron que la ruptura de la continuidad contradice la idea de la simultaneidad y, en consecuencia, hace surgir la duda de si los nuevos derechos y obligaciones son idénticos a los del Estado predecesor. En esta línea de razonamiento, Francia propuso una fórmula que subrayase laPage 75 simultaneidad del paso y la identidad de los derechos y obligaciones241. Frente a esa postura, las ex colonias adoptaron la de la exclusión de la simultaneidad. Por ejemplo, Argelia sostuvo que, aunque la simultaneidad es aplicable en la mayoría de los casos de sucesión, debe suprimirse para el supuesto de descolonización242. Pese a esta oposición, la simultaneidad se reflejó en la última redacción del artículo. En cuanto a la identidad de los derechos y obligaciones del predecesor y del sucesor, ésta se sobreentendía. La fórmula final del artículo 9 permite incluir en la noción de “paso” un amplio espectro de soluciones adoptadas en la práctica, sobre todo en relación con la fecha del paso de los bienes. Al respecto, el artículo 10 establece:
“Salvo que los Estados interesados acuerden o un órgano internacional apropiado decida otra cosa [...], la fecha del paso de los bienes de Estado del...
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