La sucesión de estados en materia de bienes, archivos y deudas de Estado: la puesta a prueba de un ejercicio codificador

• Author: Juan Miguel Ortega Terol
• Position: Profesor Titular de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales Universidad de Castilla-La Mancha
• Pages: 131-142

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Juan Miguel Ortega Terol : Facultad de Ciencias Sociales, Cuenca. Miembro del Comité sobre aspectos del Derecho de la Sucesión de Estados de la ILA.

I Introducción

Podría afirmarse que el estudio de la sucesión de Estados por parte de la doctrina internacionalista tiene un ritmo sincopado y algo compulsivo, en gran medida debido a la forma en que se producen los fenómenos que dan lugar a ese análisis, esto es, en oleadas de transformaciones territoriales que, también con frecuencia, llevan aparejados notables cambios de los escenarios internacionales. La penúltima serie de acontecimientos de esas características tuvo lugar al albur del proceso de descolonización, y a ella siguió un considerable esfuerzo de sistematización y desarrollo de las reglas jurídicas que regirían en tales supuestos. De todos conocido, el resultado fue plasma- Page 132do en la Convención de Viena, de 1978, sobre sucesión de Estados en materia de tratados internacionales y en la Convención de Viena, de 1983, sobre sucesión de Estados en materia de bienes, archivos y deudas de Estado (en lo sucesivo CV83). Sin embargo, además de materialmente incompletos ¹, los trabajos de la CDI fueron objeto de numerosas críticas, entre las cuales señalaremos por su interés en esta nota la escasa aceptación de las Convenciones ²y una excesiva atención hacia los supuestos que denominaron como Estados de reciente independencia.

En realidad, todo parecía apuntar a que el resto de categorías sucesorias acuñadas por la CDI tendrían un carácter residual en los años siguientes, pero no fue necesario siquiera el transcurso de una década desde la adopción del último de esos instrumentos internacionales para poner a prueba la regulación propuesta. Salvo algún caso concreto, las transformaciones ocurridas con el derrumbamiento del llamado bloque socialista sirvieron para comprobar la inadecuación de las Convenciones sucesorias, precisamente en relación con supuestos cuyos antecedentes ya databan de fechas lejanas y que habían ocurrido en un contexto internacional menos integrado que el actual. Y el interés de la doctrina por la institución de la sucesión de Estados se vio renovado. A este respecto, conviene tener en cuenta dos factores que se encuentran en el origen de las líneas que siguen. Por una parte, la accesibilidad a la práctica, tanto de los Estados especialmente interesados, como de terceros Estados, ha sido enorme, viéndose favorecida por el desarrollo de la diplomacia multilateral y la proliferación de organizaciones internacionales ³. Por otra parte, y como consecuencia de lo anterior, se ha producido un notable esfuerzo de estudio y análisis que ha puesto de relieve las insuficiencias de las Convenciones adoptadas en Viena ⁴y que ha determinado que instituciones privadas de contrastado prestigio, como el Institut de Droit International o la International Law Association ⁵hayan renovado sus propuestas de codificación en esta materia.

Pero probablemente de los dos ámbitos materiales codificados en Viena, el que más dificultades haya planteado sea el de la sucesión de Estados en materia de bienes, archivos y deudas. Y ello se debe a que se trata de una cuestión enormemente compleja, en la que se entrecruzan numerosos intereses de partes muy diversas: bie- Page 133nes situados en los Estados sucesores, en otros Estados, bienes que son reclamados por varios Estados, deudas con instituciones internacionales, con otros Estados, con acreedores privados, etc. Todo ello aderezado en ocasiones, como en los momentos iniciales del desmembramiento soviético o hasta tiempo reciente en el caso del desmembramiento yugoslavo, con distintos puntos de vista de los Estados implicados acerca de la calificación de los respectivos supuestos de hecho y lentas y arduas negociaciones para alcanzar un resultado satisfactorio.

Con estas coordenadas, nos proponemos analizar dos datos recientes en este contexto material: en primer lugar, la Resolución del Institut de Droit International sobre sucesión de Estados en materia de bienes y de obligaciones, adoptada en su sesión de Vancouver, el 26 de agosto de 2001, y cuyo relator fue Georg Ress; y, en segundo lugar, el Acuerdo sobre cuestiones sucesorias entre los cinco Estados sucesores de la antigua Yugoslavia, que pretende cerrar definitivamente los problemas referidos a los bienes, intereses y responsabilidades financieras y económicas de un tortuoso desmembramiento estatal.

II La resolución del institut de droit international sobre sucesión de estados en materia de bienes y obligaciones

En una primera aproximación cabe señalar que la resolución del IDI tiene un alcance más restringido que la CV83. En primer lugar, porque se excluyen de su ámbito de aplicación los archivos de Estado, con la excepción de aquellos archivos que se refieran al patrimonio cultural de los Estados sucesores. En segundo lugar, porque la resolución parece aceptar la práctica liquidación del proceso descolonizador y, frente a la prolijidad de la CV83 al respecto, no incluye referencia alguna a los Estados de reciente independencia o a cualquier situación que sea el resultado del ejercicio del derecho de libre determinación en el Derecho internacional y que pudiera merecer una consideración particular por esa causa.

Por lo que se refiere a la estructura de la misma, la resolución se divide en cuatro partes, con 29 artículos, dos menos que el instrumento internacional de referencia, teniendo en cuenta las observaciones anteriores. La primera de ellas, con el título de ´Categorías de sucesión de Estadosª, comienza acogiendo la definición de sucesión acuñada por las Convenciones de Viena que, a pesar de las críticas recibidas, ha adquirido carta de naturaleza en la doctrina internacionalista ⁶. Los cuatro artículos siguientes están dedicados a la calificación de los supuestos sucesorios y constituye, a nuestro juicio, uno de los aspectos más interesantes de la resolución. En efecto, se ensaya una tipología sucesoria basada en diversas combinaciones de casos en los que se produce la continuidad en la identidad o no del Estado predecesor unidos al surgimiento o no de nuevos Estados. Así existiría disolución de un Estado cuando surgen Page 134dos o más nuevos Estados y desaparece el Estado predecesor; cesión cuando hay continuidad de los Estados predecesores y no surge un nuevo Estado; secesión cuando hay continuidad del Estado predecesor y surgen nuevos Estados; y califica como unificación, tanto los supuestos en que un Estado se incorpora a otro Estado, como aquellos en que dos o más Estados se unen para crear uno nuevo. Sin embargo, inmediatamente a continuación se ponen de manifiesto las dificultades para la aplicación práctica de este modelo teórico. Y es que, como los casos de los desmembramientos soviético y yugoslavo han podido demostrar, la condición de continuador en la identidad del Estado predecesor dista mucho de ser una cuestión pacífica que pueda ser resuelta por referencia a criterios objetivos, de forma que articular una taxonomía sucesoria tomando aquélla como elemento diferenciador va a plantear numerosas dificultades prácticas ⁷. Incluso, cabría plantearse, como veremos al analizar el acuerdo entre los Estados exyugoslavos, si una formulación de estas características no se ha erigido en un obstáculo para la solución a los problemas planteados en este ámbito. En todo caso, la incertidumbre que puede producirse ante el desacuerdo de las partes implicadas en la determinación del caso concreto lleva al IDI a recurrir al principio de buena fe y a la equidad en dichas situaciones ⁸, y termina planeando sobre el conjunto de reglas sustantivas propuestas en la resolución.

La segunda parte, con el título de ´Reglas comunes para la sucesión de los bienes y de las deudasª, probablemente influida por las consideraciones anteriores, recoge una serie de disposiciones para los dos ámbitos materiales, bienes y deudas, pero sin diferenciar entre supuestos o categorías distintas. En primer lugar, se establece una obligación de comportamiento para solucionar mediante acuerdo el reparto de bienes y deudas, incluso respecto de los acreedores privados, a quienes también se imputa una obligación de cooperar en el mismo. Dicho acuerdo, además, debe tener en cuenta los criterios de reparto enunciados en la resolución, lo que constituye una clara diferencia con el carácter subsidiario de las disposiciones de la CV83 respecto de un eventual acuerdo entre las partes. Igualmente, frente a la presunción de una transferencia sin compensación de la CV83, el IDI no prejuzga la posibilidad de una compensación, que deberá producirse cuando la aplicación de los criterios propuestos engendre un grave desequilibrio en el reparto.

Esta perspectiva, asimismo, es reiterada en las disposiciones siguientes donde se vuelve a incidir en la necesidad de un reparto equitativo, donde se asegure un equilibrio entre la proporción de bienes y de deudas que se transfieran a un Estado sucesor, se evite el enriquecimiento injusto y, cabe destacar, se preserve la viabilidad de los Estados sucesores, un punto que hubiera sido interesante plantearse en...