Lo Stato di Attuazione in Italia Della Convenzione O.I.L n. 118 Sulla Parita Di Trattamento Dei Cittadinio e Degli Stranieri in Materia di Sicurezza Sociale
| Author | Fabio Ravelli |
| Profession | Ricercatore di diritto del lavoro nell'Università di Brescia. |
| Pages | 129-141 |
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Se il valore semantico dell’espressione «sicurezza sociale» ricavabile dalle fonti è tuttora controverso e non univoco, è però ampiamente condivisa l’idea che la finalità principale di un moderno sistema di sicurezza sociale sia garantire la «libertà dal bisogno»1 per mezzo del riconoscimento in capo all’individuo di «diritti sociali» volti ad assicurare una adeguata protezione di fronte al verificarsi di talune situazioni, qualificate come «rischi sociali», individuate in vecchiaia, infortunio, invalidità, malattia, disoccupazione, maternità, povertà2.
Nell’apprestare una tutela a favore dei soggetti colpiti da un evento riconducibile ad uno dei rischi sociali tipizzati, l’ordinamento persegue un duplice obiettivo:
(a) su un piano individuale, proteggere l’individuo da evenienze sfavorevoli, garantendo così la sua capacità di partecipare in modo attivo alla vita della comunità nella quale è inserito e, dunque, favorendo la sua piena inclusione sociale; (b) su un piano super-individuale, garantire il bene prezioso della coesione sociale3.
Nel corso della sua attività di elaborazione di standard internazionali di tutela4, l’oil si è confrontata con il tema della sicurezza sociale soprattutto con due convenzioni: la conv. N. 102 del 1952 sulle «norme minime in materia di sicurezza sociale» (ratificata dall’italia con l.
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22.05.1956, n. 741) e la conv. N. 118 del 1962 sulla «parità di trattamento dei cittadini e degli stranieri in materia di sicurezza sociale» (ratificata dall’italia con l. 13.07.1966, n. 657) . In esse è racchiuso il «nucleo duro» degli standard internazionali in materia di sicurezza sociale.
Altre convenzioni in materia di sicurezza sociale, da considerarsi come uno sviluppo ulteriore della conv. N. 102, non rientrano invece tra quelle ratificate dall’italia: la n. 128 del 1967 in materia di prestazioni per invalidità, vecchiaia e superstiti; la n. 130 del 1969 in materia di assistenza medica e malattia; la n. 157 del 1982 sul mantenimento dei diritti di sicurezza sociale; la n. 168 del 1988 in materia di promozione dell’occupazione e di protezione contro la disoccupazione.
Infine, sono da ricordare le due convenzioni in materia di protezione della maternità: la n. 103 del 1952 (ratificata dall’italia con l. 19.10.1970, n. 864) , cui ha fatto seguito, in tempi più recenti, la convenzione n. 183 del 2000.
L’italia, come si diceva, ha ratificato le convenzioni nn. 102 e 118 e si può affermare che, nel complesso, la loro attuazione all’interno dell’ordinamento nazionale sia stata più che soddisfacente. Il sistema di sicurezza sociale italiano è tradizionalmente generoso: fondato su una solida base costituzionale (cfr., in particolare, gli artt. 2, 3, 32, 37, 38 Cost.) , assicura un elevato livello di tutela, anche in una fase economica recessiva come quella attuale. Le ultime riforme approvate dal parlamento, - la l. N. 22.12.2011, n. 214 (riforma delle pensioni) e la l. 28.6.2012, n. 92 (riforma del mercato del lavoro) - pur ispirate ad esigenze di contenimento della spesa pubblica, hanno tuttavia mantenuto fermi i caratteri essenziali del sistema di sicurezza sociale5.
Se il quadro generale è complessivamente rassicurante, l’ordinamento previdenziale italiano presenta tuttavia alcune carenze in relazione ai bisogni di tre gruppi di soggetti particolarmente esposti al rischio di esclusione sociale: le donne, i lavoratori «discontinui»6 e i migranti. Le ragioni della sotto-tutela sono molteplici e non possono essere compiutamente analizzate nel breve spazio di questo contributo. Semplificando molto, tali ragioni sono riconducibili alle difficoltà che il regime previdenziale - originariamente calibrato sulla figura di riferimento del cittadino, maschio, con un impiego a tempo indeterminato - ha incontrato nell’adattarsi al nuovo contesto economico sociale, determinato, rispettivamente, (a) dal ruolo sempre più importante della donna nella società, (b) dai mutamenti intervenuti nella struttura del mercato del lavoro e (c) dai flussi migratori. Questi fattori hanno provocato un effetto di «spiazzamento» del sistema di sicurezza sociale, non più in grado di rispondere pienamente ai bisogni emergenti7.
Dei tre punti critici sopra evidenziati, il presente saggio prenderà in considerazione il terzo, ossia quello relativo alla tutela dei migranti. Il problema del riconoscimento dei diritti sociali agli stranieri su un piano di parità con i cittadini italiani ha assunto una crescente importanza nel dibattito pubblico, dal momento che proprio sul terreno della sicurezza sociale si gioca, in larga misura, la partita dell’integrazione degli stranieri. Il welfare costituisce, sotto questo profilo, un punto di osservazione privilegiato. Infatti, gli strumenti approntati dall’ordinamento per consentire ai migranti l’accesso alle prestazioni sociali, nonché la loro concreta fruibilità, qualificano l’idea di convivenza e di accoglienza dell’«altro» recepite da una data società in un dato periodo storico.
Scopo del presente contributo è di verificare il grado di ottemperanza del regime previdenziale italiano rispetto al principio di parità di trattamento tra cittadini italiani e stranieri nell’accesso alle prestazioni di sicurezza sociale, così come definito dalla convenzione n. 118.
Il contenuto del principio di parità di trattamento accolto dalla convenzione in commento è enunciato dall’art. 3, c. 1, che ne costituisce la norma-cardine: «ogni Stato membro per il quale la convenzione è in vigore deve accordare, sul proprio territorio, ai cittadini di ogni altro Stato membro per il quale la convenzione è in vigore, l’uguaglianza di trattamento rispetto ai propri cittadini in riferimento alla propria legislazione, sia per quanto riguarda l’assoggettamento ad essa, sia per il diritto alle prestazioni in ogni ramo della sicurezza sociale per il quale ha accettato gli obblighi della convenzione». Se questa è la condizione generale di applicazione del principio di parità di trattamento, l’art. 10, c. 1, precisa tuttavia che le disposizioni protettive della convenzione si applicano ai rifugiati e agli apolidi «senza condizione di reciprocità».
Il divieto di discriminazione sulla base della nazionalità, peraltro, non riguarda solo i soggetti stranieri direttamente titolari del rapporto previdenziale con lo
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Stato, ma anche i soggetti beneficiari della prestazione per effetto di un collegamento (ad esempio di parentela) con il soggetto assicurato. È il caso - a norma dell’art. 3, c. 2 - delle prestazioni a favore dei superstiti, la cui nazionalità non rileva ai fini del godimento del beneficio previdenziale.
Altro elemento in linea di principio irrilevante ai fini del godimento della prestazione è la residenza. Fanno eccezione le prestazioni per le quali lo Stato richiede ai suoi stessi cittadini il requisito della residenza (cfr. Art. 4, c.
1) . Prendendo in considerazione l’ordinamento italiano, il requisito della residenza, ad esempio, è richiesto indifferentemente a italiani e stranieri che beneficino del c.d. «assegno sociale», una prestazione di carattere assistenziale che prescinde del tutto dal versamento dei contributi e spetta ai soggetti che si trovino in condizioni economiche disagiate ed abbiano situazioni reddituali particolari previste dalla legge (per quanto il particolare modo in cui è declinato il requisito della residenza per gli stranieri abbia posto alcuni problemi di legittimità costituzionale, dei quali si dirà più avanti) .
Un temperamento alla regola dell’irrilevanza della residenza può riguardare inoltre le «prestazioni diverse da quelle la cui concessione dipende sia da una partecipazione finanziaria diretta delle persone protette o del loro datore di lavoro, sia da un’attività di addestramento professionale» di cui all’art. 2, c. 6, lett. A) . Ai sensi dell’art. 4, c. 2, il godimento di tali prestazioni può essere subordinato alla condizione che il beneficiario abbia avuto la residenza sul territorio dello Stato membro dal quale tali prestazioni sono dovute o, se si tratti di prestazioni ai superstiti, che il defunto vi abbia risieduto per un periodo di tempo8.
Da ultimo, è opportuno richiamare le norme in materia di conservazione dei diritti stabilite dall’art. 7 della convenzione. Esso, al comma 1, fissa il principio secondo il quale gli Stati contraenti devono «sforzarsi di partecipare ad un sistema di conservazione dei diritti acquisiti o in corso di acquisizione». La previsione di meccanismi di conservazione dei diritti riveste una funzione essenziale nel quadro della strategia volta ad assicurare il rispetto del principio di parità di trattamento tra cittadini e stranieri. Nel momento in cui la mobilità internazionale dei lavoratori mette a rischio la maturazione dei requisiti di accesso al beneficio previdenziale richiesti dagli ordinamenti all’interno dei quali è svolta l’attività di lavoro, la predisposizione di appositi meccanismi di conservazione dei diritti diviene un irrinunciabile strumento di effettività della tutela. Il comma 2 della disposizione in oggetto precisa che tale «sistema dovrà prevedere in particolare il cumulo dei periodi di assicurazione, di occupazione o di...
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