Die staatliche Einbeziehung Privater in die Wahrnehmung von Sicherheitsaufgaben
| Author | Friedrich Schoch |
| Position | Prof. Dr. Albert-Ludwigs-Universität Freiburg |
| Pages | 14-21 |
In den 1990er Jahren hat in der Bundesrepublik Deutschland eine "Privatisierungswelle" eingesetzt, die in manchen Bereichen immer noch anhält, in anderen Sektoren aber bereits abgeebbt ist und auf bestimmten Gebieten sogar durch Gegenbewegungen gestoppt worden ist. Privatisierungsmaßnahmen wurden in Deutschland auf allen Verwaltungsebenen ergriffen: Bund, Länder und Gemeinden/Gemeindeverbände. Erfasst waren und sind umfangreiche Aufgabenfelder der öffentlichen Hand: Post, Telekommunikation und Bahn, Versorgung (mit Wasser) und Entsorgung (Abfall, Abwasser), Umwelt- und Planungsrecht (z.B. Einsatz externer Projektmanager); sogar sicherheitsempfindliche Bereiche sind betroffen (z.B. Strafvollzug, Bundeswehrverwaltung). Ein Ende der Entwicklung ist nicht abzusehen. 2
Die Gründe für die Privatisierung staatlicher Aufgaben sind zahlreich. Als wesentliche Impulse sind die Liberalisierungsmaßnahmen der Europäischen Union im Bereich der Daseinsvorsorge und das Leitbild vom "schlanken Staat" zu nennen. Ordnungspolitisch werden in der privaten Leistungserstellung und Leistungserbringung die Vorzüge des Wettbewerbs in der Marktwirtschaft gepriesen. Zur Erreichung eines Bürokratieabbaus wird die Staatsentlastung durch Privatisierung staatlicher Aufgaben als unverzichtbar erachtet. Zur Bewältigung des Wissensproblems in der Informationsgesellschaft schließlich wird die Nutzung der Fachkompetenz Privater durch Einbeziehung in die Aufgabenerledigung als unabweisbar angesehen. 3
Juristisch heikel ist in Deutschland die Einbeziehung Privater zur Gewährleistung der Inneren Sicherheit. Befürworter von Privatisierungsmaßnahmen auch in diesem Bereich verweisen zunächst auf den Realbefund. Auf der einen Seite kennt die deutsche Rechtsordnung etliche Vorschriften zur obligatorischen Eigensicherung von Privatrechtssubjekten (vgl. unten 2.2.); auf der anderen Seite hat das private Sicherheitsgewerbe eine ausdrückliche Regelung im Wirtschaftsverwaltungsrecht erfahren (§ 34a GewO), private Sicherheitsdienstleister sind aus der Gefahrenabwehr tatsächlich nicht mehr hinwegzudenken. 4
Das im Allgemeinen Verwaltungsrecht bekannte Modell von "Public Private Partnership" (PPP) wird auf den Sektor der Inneren Sicherheit übertragen und zu "Police Private Partnership" fortentwickelt. Als Beispiele für die Praktizierung von PPP werden z.B. genannt: die Verkehrsüberwachung, die Beobachtung im öffentlichen Raum, die Sicherheitsgewährleistung des U-Bahnverkehrs und auch der Vollzug des Ordnungswidrigkeitenrechts. 5 Speziell auf örtlicher Ebene wird für den Einsatz privater Sicherheitskräfte ein breites Betätigungsfeld gesehen. 6 Zur reibungslosen Organisation der Fußballweltmeisterschaft 2006 in Deutschland ist vermerkt worden, dass die Aufgabe nur auf Grund der Kooperation zwischen Polizei und privaten Sicherheitsdiensten zu bewältigen gewesen sei. 7
Seitens der Bevölkerung wird die Einbeziehung Privater zur Gewährleistung der Inneren Sicherheit als normal empfunden. 8 Unter rechtlichen und staatspolitischen Vorzeichen wird die Einbeziehung Privater in die Wahrnehmung von Sicherheitsaufgaben als Paradigmenwechsel propagiert; es vollziehe sich eine Ablösung des klassischen staatlichen Gewaltmonopols durch eine neue Arbeitsteilung zwischen Staat und Privaten im Sinne einer verstärkten privaten Eigen- und Mitverantwortung für die Gefahrenabwehr. 9
Die genaue juristische Analyse der skizzierten tatsächlichen Phänomene verlangt zunächst Klarheit über den hier verwendeten Privatisierungsbegriff (1.) und fordert außerdem eine wichtige Abgrenzung der eigentlichen Privatisierungsmaßnahmen (3.) von verwandten Phänomenen (2.).
Im Ausgangspunkt muss Klarheit darüber herrschen, dass "Privatisierung" keinen Gesetzesbegriff mit einem bestimmten, für die gesamte Rechtsordnung geltenden Inhalt darstellt. Es handelt sich vielmehr um einen rechtswissenschaftlichen und auch von der Rechtsprechung verwendeten Sammelbegriff, der unterschiedliche Phänomene erfasst und bündelt. Normativen Gehalt erlangt der Terminus "Privatisierung" aus dem jeweiligen Regelungszusammenhang; eine gewisse Abgrenzungsschärfe ergibt sich aus der sogleich darzustellenden Typologie (s. u. 2.3.).
"Privatisierung" meint die Verlagerung staatlicher, bislang von der öffentlichen Verwaltung wahrgenommener Aufgaben bzw. deren Durchführung auf ein Privatrechtssubjekt, das dem Rechtsregime des Zivilrechts untersteht. 10 "Privatisierung" ist mehr als bloße Entstaatlichung, weil neben der kompletten Verlagerung einer bisherigen Verwaltungsaufgabe in den privaten Sektor auch die bloße Aufgabenerledigung durch Private und der Wechsel der Rechtsform ("privatrechtlich organisierte Verwaltung") erfasst werden und außerdem Zwischenstufen dem Konzept der Privatisierung zugeordnet werden können.
Abzugrenzen sind Maßnahmen der Privatisierung von gesetzlichen Anordnungen zur Eigenüberwachung und Eigensicherung Privater. 11 Sie spielen zur Gewährleistung der Inneren Sicherheit eine erhebliche Rolle und kommen vor allem in öffentlich zugänglichen Räumen Privater und öffentlich bemerkbaren Infrastrukturanlagen Privater zur Anwendung. Eng verwandt hiermit ist die staatliche Indienstnahme Privater 12 , auf die hier aber nicht näher eingegangen werden soll.
Die Eigenüberwachung (Eigenkontrolle) bezieht sich auf die von einer (Industrie-)Anlage oder von einer Tätigkeit ausgehenden Gefahren, während die Eigensicherung auf die Abwehr derjenigen Gefahren gerichtet ist, die der eigenen Anlage oder Tätigkeit von außen drohen; das positive Recht orientiert sich an dieser idealtypischen Unterscheidung, kombiniert die Sicherheitsanordnungen jedoch vielfach und schafft Mischtatbestände.
Einige konkrete Beispiele können den Befund verdeutlichen:
- Im Luftsicherheitsrecht kann die zuständige Behörde geeigneten Personen als Beliehenen die Wahrnehmung bestimmter Aufgaben bei der Durchführung der Sicherheitsmaßnahmen auf Flugplätzen übertragen (§ 5 Abs. 5 LuftSiG); außerdem sind unmittelbar durch Gesetz Sicherungsvorkehrungen angeordnet, die vom Flugplatzbetreiber (§ 8 LuftSiG) und vom Luftfahrtunternehmen (§ 9 LuftSiG) zu treffen sind. 13
- Im Atomrecht hängt die Genehmigung einer Kernenergieanlage unter anderem davon ab, dass der erforderliche Schutz gegen Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen Dritter gewährleistet ist (§ 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG); danach durfte gegenüber einem Kernkraftwerksbetreiber die Einrichtung eines bewaffneten Werkschutzes angeordnet werden, um Gefahren durch unbefugtes Einwirken Dritter auf die Anlage abwehren zu können. 14
- Im Immissionsschutzrecht schreibt die Störfall-Verordnung vor, dass Anlagenbetreiber Vorkehrungen treffen müssen, um Störfälle zu verhindern (§ 3 der 12. BImSchV); interessant ist die ausdrücklich normierte Verpflichtung zum Ergreifen auch von Maßnahmen, die die sicherheitsrelevanten Teile des Betriebsbereichs vor Eingriffen Unbefugter schützen (§ 4 Nr. 4 der 12. BImSchV).
Rechtsdogmatisch ist für die Anordnung von Eigensicherungsmaßnahmen nach deutschem Recht bedeutsam, dass nicht die Exekutive dazu auf Grund des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts befugt ist. Denn eine solche erweiterte Verantwortlichkeit eines Privatrechtssubjekts für Gefahren, die durch Einwirkungen Dritter z.B. auf eine Verkehrs- oder Industrieanlage verursacht werden, geht über die normale polizeiliche Zustandsstörerhaftung hinaus; deshalb ist für die Einführung von Eigensicherungspflichten eine spezielle gesetzliche Grundlage erforderlich. 15
Es ist bereits darauf hingewiesen worden, dass der Terminus "Privatisierung" ein rechtswissenschaftlicher Sammelbegriff ist, der unterschiedliche Privatisierungsphänomene zusammenfasst. Für die Beantwortung konkreter Rechtsfragen bedarf die Begrifflichkeit der Präzisierung. Dieser Aufgabe nähert man sich in Deutschland mit Hilfe einer Typisierung vergleichbarer Privatisierungsphänomene. Vier Grundmodelle haben sich herausgebildet: Vermögensprivatisierung, Organisationsprivatisierung, Aufgabenprivatisierung, funktionale Privatisierung. Im vorliegenden Zusammenhang kann die Vermögensprivatisierung (privatrechtliche Übertragung von Vermögensgegenständen der öffentlichen Hand auf Private) 16 außer Betracht bleiben. Von Bedeutung für die Einbeziehung Privater in die Wahrnehmung von Sicherheitsaufgaben sind jedoch die anderen drei Grundmodelle. Sie stellen sich idealtypisch wie folgt dar 17 :
- Die Organisationsprivatisierung bewirkt lediglich einen Wechsel der Rechtsform, in der eine Verwaltungsaufgabe wahrgenommen wird. Deshalb wird dieser Typus auch als formelle Privatisierung bezeichnet. Die Aufgabe als solche verbleibt im staatlichen Sektor; zu ihrer Erledigung bedient sich der Staat jedoch einer Organisationsform des Privatrechts (z.B. GmbH, AG) und lässt die Aufgabe durch das neu geschaffene Privatrechtssubjekt mit privatrechtlichen Mitteln wahrnehmen.
- Die Aufgabenprivatisierungist das Gegenmodell zur Organisationsprivatisierung und stellt die weitgehendste Form der Privatisierung dar. Mit ihr wird die Aufgabe als solche privatisiert; das bedeutet, dass die Aufgabe in den privaten Sektor verlagert und dort Privatrechtssubjekten im Wettbewerb des Marktes...
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