Solicitudes de asilo patrocinadas presentadas en embajadas y consulados: un modelo basado en la experiencia española y en el programa canadiense de «private sponsorship»

• Author: Borja Fernández Burgueño
• Position: Abogado de derecho público en Hogan Lovells International LLP
• Pages: 223-254

www.reei.org

DOI: 10.17103/reei.35.07

SOLICITUDES DE ASILO PATROCINADAS

PRESENTADAS EN EMBAJADAS Y CONSULADOS: UN

MODELO BASADO EN LA EXPERIENCIA ESPAÑOLA Y

EN EL PROGRAMA CANADIENSE DE «PRIVATE

SPONSORSHIP»

SPONSORED ASYLUM APPLICATIONS FILED IN

EMBASSIES AND CONSULATES: A MODEL GROUNDED

ON THE SPANISH EXPERIENCE AND ON THE

CANADIAN PROGRAM «PRIVATE SPONSORSHIP»

Borja Fernández Burgueño*

Sumario: I. INTRODUCCIÓN. II. EL PROCEDIMIENTO DE EMBAJADA. III. LA

NECESIDAD DE HABILITAR NUEVAS VÍAS LEGALES Y SEGURAS PARA ACCEDER

AL TERRITORIO EUROPEO. IV. SOLICITUDES DE ASILO PATROCINADAS DE

EMBAJADA: IMPORTANDO EN ESPAÑA EL MODELO DE "PRIVATE SPONSORSHIP

OF REFUGEES".

RESUMEN: Durante 25 años España permitió que se formalizasen solicitudes de asilo en embajadas y

consulados. Esta vía legal fue cerrada de facto con la entrada en vigor de la Ley 12/2009, 30 de octubre,

reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria. Ocho años después, en el marco de la mayor

crisis de refugiados en Europa desde la Segunda Guerra Mu ndial, es necesario construir una propuesta que

vuelva a habilitar una vía de acceso legal y segura para que los refugiados no tengan que recurrir a las mafias

y traficantes para poder cruzar el Mediterráneo y encontrar protección en Europa. En este trabajo, tras un

balance de la base legal y viabilidad de las solicitudes de asilo presentadas en misiones diplomáticas, se

propondrá incorporar y adaptar el modelo canadiense “Private Sponsorship of Refugees” al ordenamiento

jurídico español para configurar un régimen de acogida de refugiados patrocinado por la sociedad civil.

ABSTRACT: For 25 years Spain allowed to seek asylum at its embassies and consulates. This legal route was

closed with the entry into force of Law 12/2009, October 30, Regulating the Right of Asylum and Subsidiary

Protection. Eight years later, under the greatest refugee crisis in Europe since World War II, it is necessary

to construe a proposal that re-enables a legal and safe way for refugees to seek protection in Europe

preventing them from having to resort to mafias an d smugglers to cross the Mediterranean Sea. In this

Fecha de recepción del original: 3 de diciembre de 2017. Fecha de aceptación de la versión final: 30 de

abril de 2018.

* Borja Fernández Burgueño, abogado de derecho público en Hogan Lovells International LLP. Email:

borjabur@gmail.com. El proyecto que se desarrolla en este estudio ganó el Primer Accésit del IX Premio

Enrique Ruano Casanova Pro Derechos Humanos en 2017.

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paper, after analysing the legal basis and viability of l odging asylum applications in diplomatic mission s,

it will be proposed to accommodate the Canadian “Private Sponsorship of Refugees” programme to the

Spanish legal framework to shape up a regime sponsored by the civil society which will allow refugees to

seek asylum in Spain from abroad.

PALABRAS CLAVE: patrocinio privado, asilo, refugiados, procedimiento de embajada, España

KEYWORDS: private sponsorship, asylum, refugees, embassy procedure, Spain

I. INTRODUCCIÓN

Durante un cuarto de siglo España permitió la posibilidad de formalizar solicitudes de

asilo en embajadas y consulados (a continuación, “procedimiento de embajada”). Esta

modalidad de acceso al procedimiento de protección internacional, que había facilitado

durante años a los refugiados una vía de huida legal y segura

1

y evitado que arriesgasen

su vida en peligrosas rutas y que pusiesen su devenir en manos de mafias y traficantes,

fue suprimida de facto con la entrada en vigor el 20 de noviembre de 2009 de la Ley

12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria.

Ocho años después, en el marco de la mayor crisis de refugiados en Europa desde la

Segunda Guerra Mundial, resulta necesario hacer un balance de los efectos que ha tenido

el cierre de del procedimiento de embajada, una de las últimas vías de acceso legales y

seguras al procedimiento de asilo español desde fuera del territorio.

En el presente estudio se realizará una propuesta, con un marcado carácter de lege

ferenda, concreta, real y viable que dé respuesta a la demanda de la sociedad civil que

exige, ante la pasividad de las autoridades, un mayor índice de acogida de refugiados.

Esta propuesta se nutrirá del modelo canadiense Private Sponsorship of Refugees

Program y configurará un procedimiento de asilo de embajada financiado por la sociedad

civil. Este mecanismo no pretende sustituir la responsabilidad de acogida de refugiados

que tiene que asumir el gobierno de España, ni aspira a solucionar por sí solo el drama de

los refugiados, sino a habilitar una nueva vía legal y controlada al procedimiento de asilo

español.

II. EL PROCEDIMIENTO DE EMBAJADA

Antes de comenzar, resulta necesario subrayar que, con el fin de acotar la investigación,

este apartado se centrará en el llamado “procedimiento de embajada”, es decir, en la

posibilidad de que una solicitud de asilo presentada fuera del territorio nacional en una

misión diplomática traspase la frontera administrativa y se tramite junto con el resto de

1

A modo de ejemplo, véase la narración de tres casos exitosos de nacionales de Guinea Ecuatorial, Somalia

y Eritrea que solicitaron asilo en misiones d iplomáticas españolas en CEAR: CABALLERO, I., DURÁ, J.

FERNÁNDEZ, R., FORERO, I., GALÁN, E., RUBIO, J.A., SOL, A. y VALIENTE, M. (co ords.), et al.,

La situación de las personas refugiadas en España Informe 2010, 1ª edición, Entinema, Madrid, 2010, pp.

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experiencia española y en el programa canadiense de «private sponsorship»

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los expedientes por los órganos nacionales competentes

2

. Por tanto, el alcance del estudio

no se extenderá al asilo diplomático

3

, al procedimiento de reagrupación o extensión

familiar de refugiados

4

o al reasentamiento stricto sensu a través del ACNUR

5

o

remisiones directas de ONG

6

, si bien algunos autores se han referido al procedimiento de

embajada como un modelo de “reasentamiento individual”

7

.

1. El procedimiento de embajada en el Derecho Internacional y de la UE

El Derecho Internacional de los Refugiados parte del art. 14 de la Declaración Universal

de los Derechos Humanos de 1948, que dispone que, “en caso de persecución, toda

persona tiene derecho a buscar asilo, y a disfrutar de él, en cualquier país.” No obstante,

dicho “derecho a buscar asilo” no equivale a una obligación de los Estados a permitir que

los refugiados crucen sus fronteras o a ofrecer la posibilidad de solicitar asilo fuera de su

territorio, dado que ni la Declaración es vinculante, ni el texto lo determina expresamente

ni tampoco se puede colegir una obligación consuetudinaria al respecto

8

.

2

La Oficina de Asilo y Refugio (OAR) se encarga de tramitar e instruir las solicitudes. El informe de

instrucción de la OAR es discutido en la Comisión Interministerial de Asilo y Refugio (CIAR), que es un

órgano colegiado adscrito al Ministerio del Interior, en el que el ACNUR tiene der echo de voz, pero no de

voto. Finalmente, tras la propuesta CIAR, el Ministro del Interior (normalmente por delegación, Vid.: Orden

INT/3162/2009, de 25 de noviembre) firma la resolución del expediente acordando la concesión o la

denegación de la protección internacional solicitada.

3

Muchas son las diferencias entre el asilo diplomático y el procedimiento de embajada, entre ellas destacan:

(a.) que el derecho de asilo diplomático aspira a regular a las relaciones inter -estatales (Vid. caso Assange,

que lleva en la embajada ecua toriana en Londres desde 2012, o el conflicto diplomático entre Colombia y

Perú en el caso Haya de la Torre, ICJ Rep. 1951), pero el procedimiento de embajada se centra únicamente

en las relaciones entre el individuo y el Estado al que solicita asilo; (b.) que el asilo diplomático permite

refugiarse en las instalaciones de la embajada (Vid. el caso de Lucio Gutiérrez, expresidente de Ecuador,

que se refugió en la embajada de Brasil en Ecuador o el caso del Venancio Miko, que se refugió en la

embajada de España en Malabo), mientras que en el procedimiento de embajada la misión diplomática

simplemente es el lugar donde se tramita la solicitud para refugiarse posteriormente en el territorio del país

de acogida; y (c.) que en el asilo diplomático la persona puede acudir a una embajada o consulado en su

país de origen, mientras que, en términos generales, en el procedimiento de embajada el solicitante tendría

que acudir a una misión diplomática que estuviera en un tercer Estado.

4

Vid. arts. 39 a 41 de la Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección

subsidiaria.

5

Si bien en España el número de refugiados reasentados ha sido muy reducido, en otros países, como

Canadá o Nueva Zelanda -no solo por razones geográficas, sino también por iniciativa y voluntad política-

, el número de refugiados reasentados supera a los que presentan su solicitud en territorio. M. STEPHENS,

“Refugee resettlement and activism in New Zealand”, Forced Migration R eview, 54 (2017), p. 43

6

En la actualidad solo Australia, Canadá y EEUU aceptan remisiones directas de ONG. DOUGLAS, M.,

LEVITAN R., Y KIAMA, L.W., “Expanding the role of NGOs in resettlement”, Forced Migration Review,

nº 54, 2017, p. 34

7

NOLL, G., FAGERLUND, J., y LIEBAUT, F., Study on the Feasibility of Processing Asylum Claims

Outside the EU Against the Background of th e Common European Asylum System and the Goa l of a

Common Asylum Procedure, Danish Centre for Human Rights, Luxemburg, 2002, p. 147

8

En este sentido, NOLL señala que no concurre ni el requisito de la práctica estatal ni la correspondiente

opinio iuris que fundamente un derecho consuetudinario a pedir asilo con base en el art.14 DUDH. NOLL,

G., “Seeking Asylum at Embassies: A Right to Entry under International Law?”, Int J Refugee Law 17, 3,

2005, p. 542