Seguridad social y desigualdad en México: De la polarización a la universalidad
| Author | John Scott |
| Position | Centro de Investigación y Docencia Económica, CIDE |
| Pages | 59-81 |
BIENESTAR Y POLITICA SOCIAL
VOL 1, NÚM. 1, pág. 59-82
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Introducción
a correlación entre el nivel de desarrollo económico de los países y la cobertura de los sistemas
de seguridad social es bien conocida en la literatura comparativa internacional (James, 2001).
Hay dos dimensiones que son más difíciles de analizar en estudios comparativos, pero no son
menos fundamentales para la economía política de los sistemas de seguridad social polarizados
típicos de América Latina: la desigualdad del ingreso y la concentración del poder político—en
parte consecuencia de la desigualdad original, y en parte causa de su permanencia. México ofrece
un estudio de caso especialmente nítido de esta polarización—con la población más vulnerable
excluida de todo esquema de protección social, en un extremo, y la captura de beneficios
extraordinarios en los sistemas de pensiones para los trabajadores públicos, en el otro—y una
oportunidad igualmente relevante para analizar posibles estrategias de transición hacia un sistema
de protección universal.
A poco menos de un siglo de la formulación de lineamientos constitucionales de vanguardia
en materia de seguridad social (1917), a sesenta años de la creación del Instituto Mexicano del
Seguro Social (IMSS, 1943), y a diez años de legislarse una reforma profunda en el sistema de
pensiones de este Instituto (1995), la seguridad social en México no ha logrado cumplir con su
función más elemental: asegurar a toda la población, pero en particular a la población más
John Scott
Centro de Investigación y Docencia Económica, CIDE
john.scott@cide.edu
l artículo documenta el fracaso de la seguridad social en México como instrumento de
protección social y evalúa posibles estrategias de reforma. Se analiza la cobertura truncada
para la población más vulnerable, la incidencia regresiva y desigualdades horizontales de los
subsidios públicos a la seguridad social, y las consecuencias para la pobreza en adultos mayores
y la desigualdad en oportunidades básicas de salud. Se consideran reformas para transitar del
sistema polarizado vigente a un sistema de protección básica universal, y se estiman los costos
e incidencia de beneficios netos de una pensión y un seguro de salud universales. Se propone
transitar de un modelo centrado en un componente contributivo obligatorio (pilar 2) de beneficios
amplios y cobertura limitada, a uno centrado en un componente básico, no contributivo e
universal (pilar 1), complementado por un componente contributivo voluntario (pilar 3).
Palabras clave: seguridad social, cobertura, pensiones, salud, universal.
Clasificación JEL: H55, I18, I38.
SEGURIDAD SOCIAL Y DESIGUALDAD EN MÉXICO:
DE LA POLARIZACIÓN A LA UNIVERSALIDAD
Resumen
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SEGURIDAD SOCIAL Y DESIGUALDAD EN MEXICO: DE LA POLARIZACION A LA UNIVERSALIDAD
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1 El Seguro Popular reporta (junio de 2005) una cobertura de 2 millones de familias (6.9 millones de personas), con
una expansión proyectada a 5 millones en 2006, y el total de la población no asegurada (11.8 millones) para el 2010.
El IMSS también ofrece un seguro de salud para la población abierta desde 1995 (Seguro de Salud para la Familia),
pero este reporta una cobertura de apenas 365 mil personas (julio de 2005).
2 Este esquema funcionará como un componente del programa Oportunidades, con apoyos a los adultos mayores (70
años o más) del orden de 75 centavos de dólar diarios, y un presupuesto de 2,200 millones de pesos (Proyecto de
Egresos de la Federación 2006). Desde 2003 se ha implementado un programa más limitado dirigido a pobres rurales
(Atención a los Adultos Mayores en Zonas Rurales), con una pensión de aproximadamente medio dólar diario, y un
presupuesto total de 592 millones de pesos en 2005.
vulnerable, contra contingencias de salud, y contra caídas drásticas del ingreso al final de su vida
productiva. Como en muchos países de América Latina y de otras regiones en desarrollo, la cobertura
de la seguridad social en México esta truncada precisamente para la mitad más pobre y los grupos
más vulnerables de la población, con coberturas cercanas al 20 por ciento para los adultos mayores,
zonas rurales, y poblaciones indígenas, respectivamente. En el decil poblacional (10 por ciento)
más rico la cobertura es del 90 por ciento, en el más pobre de apenas 1.5 por ciento.
Para la mitad más afortunada, la seguridad social esta fragmentada en sistemas
(horizontalmente) desiguales, con condiciones privilegiadas pero financieramente insostenibles
para los trabajadores del sector público. La reforma reciente aseguró la viabilidad financiera del
sistema de pensiones de los derechohabientes del IMSS, pero no se han presentado aún las reformas
necesarias para ampliar la cobertura a la población pobre, ni para la integración de los sistemas
del sector público en un sistema único, equitativo y viable.
Hasta muy recientemente, tampoco existían esquemas de protección social para la población
abierta independientes de los sistemas de seguridad social. En 2002 se estableció un seguro de
salud básico para esta población que está en fase de expansión (Seguro Popular),1 y en 2006
iniciará un programa de pensiones mínimas dirigido a la población abierta de la tercera edad en
condiciones de pobreza extrema.2 El reto para el futuro será consolidar estos esquemas—todavía
incipientes, parciales, y descoordinados entre sí y con los sistemas de seguridad social—en un
sistema integral capaz de garantizar protección básica a la población en su conjunto.
El costo social acumulado del fracaso histórico de la seguridad social como instrumento de
protección social en México es difícil de estimar. Pero los resultados que podemos cuantificar son
contundentes. La seguridad social representa el rubro más regresivo (pro-rico) de todo el gasto
social. La pobreza en la tercera edad supera la pobreza en el resto de la población por un margen
amplio aún en el contexto de América Latina. Los ingresos por pensiones no contribuyen a reducir
la desigualdad del ingreso, sino a aumentarla. Persisten brechas amplias en indicadores básicos de
salud y nutrición, en el acceso a servicios de salud, y en la vulnerabilidad financiera ante riesgos
de la salud. Las tasas de mortalidad infantil y de desnutrición en preescolares en los municipios
predominantemente indígenas son dos y tres veces mayores, respectivamente, que en los municipios
no indígenas (Ramírez, 2005). La tasas de mortalidad infantil municipal más alta del país es similar
al promedio nacional hace medio siglo, y 11 veces mayor a la tasa municipal más baja para el
mismo año, una brecha comparable a la que separa a Bangladesh de Estados Unidos (SSA, 2001);
para la comparación internacional se usan datos de Banco Mundial (2001).
El resto del artículo esta estructurado de la sigue manera. Las siguientes dos secciones
documentan el fracaso de la seguridad social como instrumento de protección social en México.
La Sección 1 presenta evidencia sobre los resultados: pobreza monetaria en la tercera edad,
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