"Sobreviviendo" la presidencia argentina, 1983-2001.

• Author: Martinez, Christopher A.
• Position: Ensayo

"Surviving" the Argentine Presidency, 1983-2001

INTRODUCCION

Durante los anos sesenta y setenta, una ola de quiebres democraticos llevo al establecimiento de gobiernos militares en la mayoria de los paises de America Latina. Sin embargo, en las ultimas tres decadas, el panorama politico ha cambiado significativamente. Con altos y bajos, la democracia retorno a la mayoria de Latinoamerica; los civiles recuperaron el control del Ejecutivo, mientras los militares se han mantenido al margen de la politica y la conduccion del gobierno. Este proceso simboliza un cambio destacable de la inestabilidad politica que historicamente habia caracterizado a la region. De hecho, 138 presidentes han sido popularmente electos entre 1979 y 2015, y ninguno de ellos ha sido reemplazado por un gobierno militar.

No obstante, la estabilidad del regimen democratico no se ha traducido necesariamente en estabilidad para los gobiernos democraticos. El tipo de inestabilidad politica que domino a America Latina durante los anos sesenta y setenta ha sido reemplazada por una nueva forma de inestabilidad de los Ejecutivos: "presidencias fallidas" (1). Esto es, presidentes que han sido popularmente electos y que son forzados a dejar el poder de manera anticipada, pero sin poner en riesgo el orden democratico.

Entre 1979 y 2015, dieciseis presidentes electos popularmente no han sido capaces de mantenerse en el poder hasta el final de su periodo presidencial (ver tabla 1). Este articulo tiene por objetivo discutir y analizar las principales causas de las presidencias fallidas. Adicionalmente, a objeto de ofrecer luces sobre las causas de estas crisis presidenciales identificadas en la literatura, se analizan tres presidencias en Argentina, uno de los paises latinoamericanos con reiterados casos de inestabilidad presidencial.

En algunos paises donde ha ocurrido este fenomeno, los presidentes han sido obligados a renunciar. Estos lideres se dan cuenta de que aferrarse al poder podria resultar dramaticamente mas costoso que sucumbir a la presion politica y social. Protestas callejeras pidiendo la remocion del presidente mientras el Congreso retira el apoyo politico representan obstaculos insuperables para que el presidente permanezca en el cargo. En otras situaciones, los presidentes deciden (o son arrastrados a) enfrentar juicios politicos y esperar un poco auspicioso resultado. En cualquier caso, los presidentes pareciesen no tener muchas opciones una vez que una crisis politica severa y profunda los golpea.

El fenomeno de las presidencias fallidas desafia dos elementos centrales de la democracia presi dencial. Primero, a diferencia de los sistemas parlamentarios, los jefes de gobierno en los sistemas presidenciales poseen periodos fijos e independientes del legislativo. En circunstancias normales, los presidentes debieran estar en el poder hasta realizadas las proximas elecciones generales. La salida anticipada del lider del gobierno no es ni esperada ni comun en una democracia presidencial, como lo podria ser bajo un regimen parlamentario. De hecho, los presidentes derrocados usualmente dejan el poder en medio de crisis politicas severas, una clara diferencia con las democracias parlamentarias, donde las crisis politicas son solo una entre varias posibles causas para terminar el gobierno anticipadamente (Warwick, 1994; Hochstetler y Edward, 2009). Ademas, los sistemas presidenciales practicamente no ofrecen salidas "amigables" para los presidentes que enfrentan momentos dificiles, como si lo hacen los sistemas parlamentarios con los primeros ministros (e.g., disolver el Parlamento, entre otros), para resolver institucionalmente una crisis gubernamental (Valenzuela, 2004, 12).

Segundo, completar el periodo presidencial, como minimo, y buscar la reeleccion, si es posible, son intereses que cualquier presidente en ejercicio posee. Por tanto, ser forzado a dejar anticipadamente el cargo representa una dramatica desviacion de una meta crucial para cualquier politico: mantenerse en el poder (3). Adicionalmente, el costo politico y electoral para un presidente derrocado es significativamente alto. La inhabilidad para conseguir apoyo electoral y popular en el futuro pudiera bien significar el fin de la carrera politica. Incluso peor. Los presidentes fallidos pudieran verse obligados a ir al exilio o la carcel (Hochstetler y Samuels, 2011, 131). En general, no poder cumplir un periodo presidencial es, sin dudas, un evento politico excepcional.

En la siguiente seccion se resumen las principales causas de las presidencias fallidas. Luego, se explica por que el caso de Argentina y, especialmente, las presidencias de Raul Alfonsin, Carlos Menem y Fernando de la Rua son interesantes para el estudio de la sobrevivencia presidencial. En la seccion 4 se procede a discutir cualitativamente las tres administraciones, para despues concluir sobre sus principales implicancias practicas y teoricas.

CAUSAS DE LAS PRESIDENCIAS FALLIDAS

El fenomeno de las presidencias fallidas ha sido estudiado desde diferentes perspectivas. Algunos trabajos se han enfocado en mas de una region geografica (Baumgartner y Kada, 2003; Kim y Bahry, 2008). Otros han prestado especial atencion a America Latina, especificamente a America del Sur, dado el alto numero de casos en que el presidente es incapaz de completar su mandato (Valenzuela, 2004; Hochstetler, 2006; Negretto, 2006; Perez-Linan, 2007; Hochstetler y Edward, 2009; Marsteintredet, 2009; Llanos y Marsteintredet, 2010; Edwards, 2015; Martinez, 2017). Finalmente, otro grupo de estudios se ha centrado en las consecuencias de las presidencias fallidas y sus implicancias para la democracia (Hochstetler y Samuels, 2011; Marsteintredet, 2014). Las principales causas de este fenomeno se pueden clasificar en tres tipos: institucionales y politicas, economicas y sociales (movilizaciones). En las siguientes paginas se discuten cada una de ellas.

FACTORES INSTITUCIONALES Y POLITICOS

Linz (1994) sostenia que los sistemas presidenciales podian experimentar momentos de alta tension cuando las relaciones entre Ejecutivo y Legislativo se encuentran en un punto muerto (deadlock), pues estos sistemas no contemplan ningun principio democratico para salir de tal estancamiento. Especificamente, se ha encontrado consistentemente que el apoyo legislativo del presidente es vital para explicar su salida anticipada o permanencia en el poder (Baumgartner y Kada, 2003; Negretto, 2006; Hochstetler, 2006; Perez-Linan, 2007, 2014; Kim y Bahry, 2008; Marsteintredet, 2009; Llanos y Marsteintredet, 2010; Mustapic, 2010; Marsteintredet, Llanos y Nolte, 2013; Kim, 2014; Edwards, 2015; Perez-Linan y Polga-Hecimovic, 2016; Martinez, 2017). De hecho, los efectos de la variable apoyo legislativo aun persisten al incluir paises de Africa en el analisis (Kim y Bahry 2008).

Asimismo, otros estudios han probado que los desbalances institucionales de poder que favorecen al presidente (Cox y Morgerstern, 2002) e incluso una baja votacion en la primera o unica vuelta de la eleccion presidencial (Kim y Bahry, 2008) pueden afectar negativamente las chances de un presidente para permanecer en el poder. Como si fuera poco, en situaciones de gobierno dividido, los presidentes usualmente encuentran numerosas trabas para aglutinar apoyo legislativo incluso de sus mismos partidos (Valenzuela, 2004, 12). Esta situacion se agudiza aun mas en casos de crisis politica, pues los legisladores, oficialistas y de oposicion, rehusarian cooperar y compartir los costos electorales con un presidente debil (Mustapic, 2010, 23).

El rol del Congreso es, por tanto, central para comprender el destino de los presidentes latinoamericanos en ejercicio. El Congreso funcionaria como una "daga de doble filo" para el presidente, pues puede protegerlo o dejarlo caer. Por un lado, el apoyo partidario en el Congreso puede funcionar como un "escudo legislativo" que blindaria al presidente de las movilizaciones sociales y anularia los ataques de la oposicion (Perez-Linan, 2007, 2014). Por otro lado, el Congreso puede negarle apoyo al presidente cuando enfrente una caida en su apoyo popular, e incluso adoptar un rol activo en su destitucion. La oposicion legislativa bien puede intentar enjuiciar politicamente al presidente, proceso que tendria mas probabilidades de exito si es acompanado por protestas callejeras (Perez-Linan, 2007).

Adicionalmente, la combinacion de presidencialismo y sistemas multipartidistas puede aumentar la probabilidad de inmovilismo entre el Ejecutivo y el Legislativo, lo que a su vez generaria condiciones inestables para una democracia presidencial (Mainwaring, 1993). Bajo esas circunstancias, los resultados de algunas investigaciones muestran que a mayor numero efectivo de partidos legislativos, mayor seria el riesgo de una presidencia fallida (Kim y Bahry, 2008; Alvarez y Marsteintredet, 2010), aunque Martinez (2017) no encontro evidencia estadisticamente significativa en esa direccion.

Escandalos politicos (e.g., corrupcion, sobornos, trafico de influencias, entre otros) en que el presidente o su circulo cercano se hayan visto involucrados, tambien pueden aumentar la probabilidad de salida anticipada del gobierno (Hochstetler, 2006; Kim y Bahry, 2008; Hochstetler y Edwards, 2009; Edwards, 2015). Por ejemplo, Hochstetler (2006, 409) encontro que los presidentes envueltos en escandalos politicos tienen una probabilidad tres veces mas alta de no completar su periodo que aquellos que no han sido conectados a tales escandalos. Sin embargo, otros estudios no han podido corroborar una relacion causal entre escandalos y presidencias fallidas (Marsteintredet, 2009; Martinez, 2017).

ASUNTOS ECONOMICOS

Recesiones prolongadas han probado ser negativas para la sobrevivencia presidencial (Hochstetler y Edwards, 2009; Marsteintredet, 2009; Llanos y Marsteintredet, 2010; Edwards, 2015). Por otro lado, existen resultados mixtos respecto de la inflacion. El analisis de Edwards (2015)...