Sistemas jurídicos especiales

• Author: Pablo Zapatero Miguel
• Position: Profesor Ayudante de Derecho Internacional Público - Universidad Carlos III
• Pages: 187-207

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1. Normas secundarias especiales

El árbol del derecho internacional contemporáneo soporta ramas cada vez más pesadas. La legislación internacional sectorial y el entramado de tratados resultantes incide en la coherencia del derecho internacional y su operación como sistema ¹. El derecho internacional, como herramienta de orientación social, se enfrenta al desafío de la proliferación de diversos centros especializados de creación y aplicación de derecho. De forma inevitable, la segmentación del derecho internacional en espacios institucionales desconectados tiene implicaciones directas sobre su grado de coherencia y, por tanto, sobre su funcionamiento como sistema jurídico. El derecho internacional está compuesto por una pluralidad de normas (convencionales y consuetudinarias) y un reducido conjunto de sistemas jurídicos especializados (basados en tratados) que coexisten entre sí.

Surge así una pluralidad de centros de poder jurídico en potencial competencia. Hoy por hoy, estos «regímenes internacionales» de carácter especializado (organizaciones internacionales y tratados multilaterales o regionales con cierta institucionalización) pueden generar perspectivas jurídicas propias, divergentes e inclusoPage 188 contradictorias. El hecho de que algunos tratados incluyan elementos de institucionalización cada vez más elaborados modifica de modo sustancial el funcionamiento del derecho internacional. Afecta a la forma en que los tratados operan e interactúan entre sí y reduce, al tiempo, el perímetro de aplicación del derecho internacional general. La auto-interpretación del derecho internacional por parte de los Estados convive en la actualidad con normas, actos y jurisprudencias de órganos creados por tratados. Nos encontramos ante un mapa en el que, desde mediados del siglo pasado, tratados con diversos grados de institucionalización operan con creciente autonomía en la sociedad internacional. El estudio de la interacción entre tratados tiene, por tanto, una importancia crítica para explorar las cuestiones jurídicas que se derivan de esta situación.

A este efecto, la distinción entre normas primarias y normas secundarias (H. L. A. Hart) es una herramienta de análisis clarificadora. En este sentido, los presupuestos técnicos más precisos para aportar luz a estos fenómenos se sustentan en la aplicación al derecho internacional de esta distinción, ampliamente aceptada, que explica los sistemas jurídicos como una combinación de las anteriores: Las normas primarias establecen las reglas de comportamiento (obligatorio/prohibido/ permitido positivamente/permitido negativamente) y las normas secundarias establecen la regla de reconocimiento, reglas de cambio y reglas de adjudicación ². Así, las normas primarias de la pluralidad de tratados en vigor regulan conductas, y al hacerlo, se adentran en un grupo heterogéneo de campos que cubren prácticamente todos los ámbitos de la realidad social. Por su parte, las normas secundarias reconocen, modifican y aplican las normas primarias. Para Hart la invención de estas primeras, con razón, es un paso adelante tan importante para la sociedad como la invención de la rueda ³.

Desde una perspectiva teórica, contamos ya con los esfuerzos colectivos de diferentes literaturas que toman esta senda de análisis. Hasta la segunda mitad de los años 80 la literatura del derecho internacional no realizó un tratamiento teórico sobre el aumento de normas secundarias especiales y sus implicaciones para el derecho internacional. Los estudios pioneros relacionados con este campo son el trabajo de Sorensen sobre «sistemas autónomos» (1983) ⁴ o el estudio elaborado por Bruno Simma tras los pasos de los trabajos de Riphagen en la Comisión de Derecho Internacional: «regímenes autocontenidos» (1985) ⁵. Una década después ve la luz la monografía colectiva promovida por el consejo editor del Netherland Yearbook of International Law para laPage 189 conmemoración de su 25.º aniversario (1994) ⁶. Esta obra reivindica la distinción metodológica hartiana para analizar y evaluar el «funcionamiento combinado de las normas primarias y secundarias en el orden jurídico internacional» así como la interacción entre los diferentes «subsistemas» de derecho internacional ⁷. El presente estudio continúa esta línea de trabajo y acoge esta distinción, que en la literatura española emplea Casanovas y la Rosa ⁸, para diseccionar los engranajes del derecho internacional como herramienta de orientación u ordenación social.

La distinción permite abordar desde una óptica analítica el estado actual del derecho internacional moderno y los desafíos que produce el surgimiento de normas secundarias especiales en un escenario en que las generales son escasas y tienen relativa eficacia; en definitiva, por tanto, permite abordar los desafíos de los regímenes internacionales en el seno del derecho internacional. El concepto de «regímenes internacionales» acuñado en la ciencia política hace décadas ⁹, de la misma forma que el más tradicional de «instituciones internacionales» o incluso el de «tratados institucionalizados» ¹⁰, definen con claridad estos artefactos sociales. Más allá de la denominación de las cosas, tienen como característica común que sus operaciones giran en torno a uno o varios tratados y que crean algún tipo de estructura orgánica, más o menos desarrollada¹¹.

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Los procesos de creación de normas jurídicas convencionales, a partir de la segunda mitad del siglo xx, comenzaron a emplear de forma sistemática la «tecnología» de las normas secundarias para impulsar la construcción del edificio del derecho internacional ¹². En esta etapa idealista y formalista a partes iguales, grandes políticos y juristas hicieron un inmenso ejercicio de concertación ínter-estatal con el objetivo de contribuir a la progresiva construcción de un sistema jurídico a escala global. Así, se codificaron y desarrollaron un conjunto de normas secundarias generales que regulaban la elaboración de tratados, su interpretación o la solución de sus antinomias. El producto jurídico más exitoso de esta época es la Convención de Viena del Derecho de los Tratados (CVDT), de 23 de mayo de 1969. Sin embargo, este tipo de normas generales no se han desarrollado con la misma intensidad que las normas secundarias especiales.

De forma paralela al proceso de codificación y desarrollo progresivo de normas secundarias generales, se crearon las primeras organizaciones internacionales modernas; instituciones erigidas sobre normas secundarias especiales, que tutelan el cumplimiento y cambio de sus propias normas primarias y que se caracterizan por la especialización y el funcionalismo. Estas instituciones disponen de una gran diversidad de mecanismos para hacer efectivas parcelas sustantivas del derecho internacional: mecanismos de creación y especificación de normas, de solución de diferencias, de supervisión o de ejecución del derecho, entre otros. Operan por medio de normas secundarias especiales que promueven el desarrollo (normas de cambio) y el cumplimiento (normas de adjudicación) de sus normas primarias ¹³.

El resultado práctico es que las normas secundarias predominantes en el derecho internacional moderno, en la actualidad, tienden a ser especiales. Estas normas secundarias, contenidas en tratados de regímenes especializados, se encuentran al servicio de sus propias normas primarias y, por tanto, de los valores que éstas promueven (p.e: liberalización del comercio, derechos humanos, protección de la propiedad intelectual). De ahí se derivan algunas relevantes disfunciones para el derecho internacional ya que éste no cuenta ni con normas secundarias generales suficientemente desarrolladas para lidiar con estas interacciones ni con instituciones generales que provean de un equilibrio entre sus normas primarias y, por consiguiente, entre los diferentes valores sociales que éstas promueven. Este es, sin duda, uno de los desafíos a los que se enfrenta el derecho internacional para operar como sistema jurídico; el surgimientoPage 191 de sistemas jurídicos especializados en su seno, en un escenario que carece de estructuras normativas e institucionales de nivelación ¹⁴.

2. La antinomia en el derecho de los tratados

En este escenario tiene una particular importancia cómo se relacionan entre sí los tratados y qué soluciones provee el derecho internacional en caso de que entren en conflicto. Las piezas básicas del funcionamiento del derecho internacional moderno son los tratados y los desarrollos y experiencias legales colectivas que se producen en torno a ellos ¹⁵. Los conflictos de tratados son por ello una cuestión jurídica de gran importancia ¹⁶. Las normas de conflicto del derecho internacional determinan que, para los casos de antinomia entre dos normas, una de ellas ha de ser desplazada (inaplicación) ¹⁷. El régimen general sobre conflictos de tratados en el derecho internacional es identificado comúnmente con las cláusulas de conflicto, el criterio de especialidad (regulados ambos en el artículo 30 de la Convención de Viena del Derecho de los Tratados) y el criterio cronológico. Las normas generales sobre conflictos de tratados operan, en cierto modo, como una pieza central del «sistema operativo» del derecho internacional ya que regulan, por medio de unas reglas generalesPage 192 mínimas, las antinomias de una de sus fuentes básicas: los tratados ¹⁸. Este tipo de reglas son, en cualquier sistema jurídico, las que permiten que éste opere como tal, al solucionar sus contradicciones (antinomias). Proveen de solución a todo conflicto de normas que aflora en el interior del sistema.

Sin embargo, tanto la propia estructura de las normas de conflicto de tratados como las soluciones que proveen...