El sistema italo-comunitario de las fuentes
| Author | Pietro Perlingieri |
| Pages | 275-293 |
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Entre las muchas aproximaciones posibles al tema de las fuentes y del sistema que ellas componen, en vez de detenerse a remarcar el abstracto predominio o la primacía de la producción normativa internacional y comunitaria sobre aquella interior1, es preliminarmente oportuno subrayar la peculiaridad del impacto con la normativa nacional de las fuentes de producción externa; peculiaridad determinada por la estructuración de las fuentes interiores y de su diferente articulación según la ingeniería constitucional del Estado miembro. Sí que la significativa sensibilidad políticoinstitucional manifestada en concretar la mayor apertura en la superación de la doctrina del Estado, basada sobre el caracter necesariamente estatal de los actos que tienen fuerza de ley en el territorio, tiene que echar las cuentas con un diferente orden, que existe incluso, de la división de poderes, de su efectiva realización y sobre todo con una concepción de las fuentes y de su interpretación y aplicación que se juega en el constante alternarse entre razones de supremacía debida a la jerarquía y razones de supremacía debida a la competencia2.
El sistema normativo vigente no es el producto exclusivo de las fuentes explícitamente previsto por el ordenamiento estatal: ello más bien es fruto de la coordinación, según el reparto de competencias y jerarquías establecidas y ga-Page 276rantizadas por los tratados instituidos, de las disciplinas nacionales y comunitarias3.
Las eleccioness políticas internacionales y comunitarias, que tienen sin embargo su unidad y uniformidad teórica, acaban por incidir de manera diferenciada, infiltrándose, en la estructura institucional y normativa de un Estado miembro, peculiar con respecto de aquel de todos los otros4. La misma educación del jurista5, la cultura de la legalidad que caracteriza su formación y el entorno en el que opera, condiciona el sistema de las fuentes. Pues, en el procedimiento de unificación europea, el fenómeno de la integración de las normativas no puede tener una historia en si mismo, relativamente en cada Estado miembro.
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Es conocido que el ordenamiento italiano, hasta la ley constitucional n. 3 del 20016, no presentaba disposiciones constitucionales de garantía de las obligaciones asumidas a través de tratados internacionales y que faltó, en nuestra Constitución, un límite a la actividad legislativa solicitada por el respeto de las obligaciones internacionales pactadas. La Corte constitucional, por otra parte, ha excluido las normas internacionales pactadas, todavía generales, del àmbito normativo del art. 10 const.7, afirmando la propia competencia a ejercer el control de legitimidad, (según el art. 134 cost.) respecto de las leyes de ratificación.
Nuestro sistema, por lo tanto, no se ha mostrado adecuadamente confiado sobre el plan internacional y no ha ofrecido certezas sobre la norma a aplicar a la hipótesis de conflicto entre normas internacionales pactadas y leyes internas contrarias a ellas. El problema, está incluso en una perspectiva fuertemente peculiar, también ha accidentado las fuentes secundarias previstas de acuerdo -en especial los actos vinculantes de la Union europea-, por las quales se ha controvertido el modo de asegurar la primacia sobre las leyes sucesivas8.
La insuficiente reglamentación interior de la materia de los tratados, especie a nivel constitucional, y particularmente la larga ausencia de explícita costitucionalidad de la Unión europea, ha representado una debilidad en un ordenamiento como el italiano, basado en una Constitución rígida. Así, la vida y la extinción de los tratados ha sido dejada ante todo a la interpretación y a la re-Page 278gla. De otra parte, abandonada cada interpretación fundada sobre la especialidad de los tratados o sobre la presunción de conformidad de las leyes interiores a las obligaciones internacionales9, las normas internacionales pactadas, introducidas en el ordenamiento italiano con leyes que contenian relativas órdenes de ejecución, son consideradas "derivadas de una fuente atribuible a una competencia atípica y, como tales, insusceptible de subrogación o modificación por parte de disposiciones de la ley ordinaria»10.
Oportunamente por lo tanto, en el debate que ha precedido la revisión del título V de la parte segunda de nuestra Constitución, ha sido representada la necesidad de que la Constitución misma se abriera "al reconocimiento explícito del proceso de unidad europea, unidad política, económica y social" como ya hicieron Francia, Alemania y España11. Está, pues, cada vez más difundida la convicción que la llamada al art. 11 const. -a la luz también de los previsibles desarrollos del proceso de integración europea- no ofrezca una adecuada base justificativa del impacto del derecho comunitario sobre el derecho interno12.
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No puede, pues, sorprender el cambio de actitud del legislador constitucional, que ha contestado a la exigencia de dotar con una cobertura constitucional expresa el proceso de integración europea. La nueva formulación del art. 117 const., en efecto, sanciona la obligación de respetar los vínculos surgidos del ordenamiento comunitario, (inciso 1); atribuye a las Regiones la competencia para actuar y ejecutar los actos comunitarios en las materias de su pertinencia, (inciso 5); devuelve constitucionalmente la participación debida de las Regiones a la fase ascendente de los procesos comunitarios de decisión, (inciso 5); reconoce al Estado, en el respeto a los princípios de subsidiariedad y leal colaboración, poderes sustitutivos en la hipótesis de no moderación regional a las obligaciones comunitarias, (inciso 5, en combinado con el art. 120, inciso 2)13.
Perspectiva y las problemáticas internacionales, especie cuánto al momento fundativo de la organización europea como sujeto internacional, nacido por un acuerdo supranacional y vinculante para los Estados promovedores y adherentes; por otro lado -y es el perfil para el jurista interior más relevante- la individuación de la normativa a aplicar al caso concreto a una obra de armonización y coordinación14. Esta segunda prespectiva no se puede agotar en la primera, por lo menos, mientras que las relaciones internacionales presuponen dos ordenamientos y dos sistemas juridicos autonomos y distintos no reconducibles a las normales relaciones entre normas que forman parte de un unico ordenamento, el derecho comunitario -no como el derecho de la organizacion comunitaria, sino como conjunto de principios y reglas que miran a disciplinar las relaciones entre los ciudadanos y sus comportamientos- no existe como realidad de por sí15: para funcionar debe necesariamente bajarsePage 280 e integrarse en el sistema jurídico de cada Ordenamiento interno respecto de su peculiaridad, de su articulación interna, de sus fuentes normativas16.
El encuentro entre la producción normativa comunitaria y aquella selección nacional configura el «sistema italo-comunitario de las fuentes»17, distinguiéndose en fuentes internas y externas según una jerarquía compatible con el derecho internacional, la Constitución y la producción secundaria comunitaria, nacional y regional. En esta perspectiva, también se quiere insistir en la distinción de los ordenamientos, no se podría atribuir al comunitario una autonomia operativa separable del sistema jurídico nacional: no por azar la soberanía comunitaria tiene su origen en una parcial y bien configurada autolimitación, constitucionalmente legítima, de la soberanía estatal18. El ejercicio de la soberanía comunitária, que produce normas y principios uniformes, ya sea en competencia exclusiva, ya sea en concurrencia, crea problemas diversos en la distinta realidad ordenamental, según el peculiar sistema de fuentes -no solamente legislativas- que lo caracteriza.
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Allí donde falta una -Constitución escrita como en Gran Bretaña, el Parlamento tiene plena libertad para regular la cuestión de la coexistencia del derecho Nacional con el derecho comunitario. Si que el art.1, $ 1 del European Communities Act de 1972 ha podido establecer que "todos los derechos, las facultades, la responsabilidad, las obligaciones y las limitaciones paulatinamente creadas por los Tratados comunitarios o que pueden surgir en base a los Tratados y todas las acciones judiciales y los procedimientos previstos por los Tratados o instituidos en virtud de ellos, tienen en el Reino Unido eficacia jurídica inmediata, o serán reconocidos y pueden ser ejercitados, y deben por consiguiente ser aplicados, admitidos y observados." De otro lado, en Inglaterra el problema de la eficacia de las normas si son o no self-executing es relativo si se piensa que ya en el 1992 el porcentaje de las normas acogidas como leyes nacionales fue del 93%. Por de más el eventual conflicto entre normas comunitarias y derechos fundamentales tutelados por la Constitución no es advertido por los juristas y por los jueces. En realidad es el único País de la Unión europea que no tiene una Constitución escrita, aunque las libertades fundamentales y los derechos civiles son reconocidos implícitamente en la jurisprudencia...
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