El silencio en la Administración pública española

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Introducción. La palabra silencio -proveniente del latín silentium- presenta seis acepciones según el diccionario de la Real Academia Española. La que aquí recogemos por guardar relación con este trabajo es la cuarta que refiere al campo del Derecho y más específicamente al del Derecho Administrativo. En tal sentido, es definido como la “Pasividad de la Administración ante una petición o recurso a la que la ley da un significado estimatorio o desestimatorio”¹. Es decir, que la propia Real Academia contempla que el silencio de la Administración podría interpretarse en un sentido positivo, es decir estimatorio de la petición que se formule o negativo, es decir desestimatorio. Y, es éste el tema que abordaremos en el presente. Adelantamos que el silencio de la Administración reviste singular trascendencia. Supongamos la situación -seguramente frecuente- en la que un ciudadano formula una solicitud ante una dependencia administrativa. Por ejemplo, el pedido de reconocimiento de una actividad investigadora con el fin de cobrar el correspondiente complemento; la petición de reconocimiento de la carrera profesional para el personal no sanitario; etc. Frente a estas y otras solicitudes, la Administración carga con la obligación de expedirse en un determinado plazo y de notificar esa resolución al interesado. Ahora bien, ¿Qué acontecería en el supuesto que, incumpliendo con ese término el organismo no se pronunciare? Es decir, si mediara silencio -actitud pasiva- por parte de la Administración. Constreñir al administrado a aguardar una respuesta que quizás nunca llegue o llegue tardíamente, no luce como una solución lógica. Es necesario dotar al silencio de algún efecto que le permita una alternativa a esta situación. En teoría, una opción sería entender el silencio como desestimatorio. Ello permitiría al administrado acudir a la vía judicial -contencioso-administrativa- considerando que ese silencio encierra una negativa a la solicitud formulada. La alternativa opuesta radicaría en que el Ordenamiento legal acordara al silencio sentido positivo lo que importaría que la solicitud habría sido acogida. En España, las normas que regulan dicho instituto se encuentran centralmente en los arts. 24 y 25 de la Ley 39/2015, del 1 de octubre, del “Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas”. Ambos preceptos legislan sobre situaciones distintas. Mientras que el 24 se ocupa del “Silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado”, el 25 legisla sobre la “Falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio”. En este trabajo nos detendremos en la primera, es decir en el art. 24² el cual consta de cuatro apartados. Se trata de un precepto bastante intrincado que contempla distintas situaciones. El apartado 1, párrafo primero consagra la regla general según la cual, en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo. No obstante, el propio artículo 24 prevé distintas excepciones a esa regla general.

Los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho Internacional aplicable en España establezcan lo contrario (párrafo 1).

Los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el art. 29 de la Constitución (párrafo 2).

Aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros, facultades relativas al dominio público o al servicio público (párrafo 2).

Los que impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente (párrafo 2).

En los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas (párrafo 2).

Procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados. Sin embargo, en estos casos cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud, se entenderá estimado dicho recurso si, llegado el plazo de resolución el órgano administrativo no dictase y notificase resolución expresa. Se dejan afuera las materias de excepción contempladas en el párrafo 2 (párrafo3). El apartado 2 indica los efectos que producen tanto la estimación como la desestimación por silencio administrativo. La primara finaliza el procedimiento en tanto que la segunda habilita a los interesados a la interposición del recurso administrativo o contencioso administrativo que resulte procedente. Sobre el particular expresa Alarcón Sotomayor que la naturaleza jurídica del silencio administrativo “difiere radicalmente según sea positivo o negativo”. Y agrega que en el primer caso “es un verdadero acto administrativo, aunque no expreso sino presunto”. De allí que la resolución expresa posterior del organismo sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo (apartado 3 a). Explica que por el contrario en el segundo “no es un acto administrativo, sino una mera ficción para permitir que el interesado interponga recurso”, supuesto en el cual la resolución expresa posterior podrá dictarse por la Administración sin vinculación alguna, es decir que puede ser tanto estimatoria como desestimatoria (apartado 3 b)³. El apartado 4 indica ante quiénes pueden hacerse valer los actos administrativos producidos por silencio; desde qué fecha producen efectos; forma de acreditación de tales actos que puede ser por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, entre los que se incluye el certificado acreditativo del silencio producido expedido por el organismo competente. Como se observa, se trata de una norma general la cual sin mucho esfuerzo se advierte que puede plantear diversos problemas interpretativos. Ante todo -como indicamos- la disposición consagra como principio general que, en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el vencimiento del plazo máximo sin haber notificado resolución expresa, legitima al o a los interesados para entender estimada la petición por silencio administrativo. No obstante, esta aserción -a nuestro criterio- queda un tanto desdibujada a la luz de las importantes excepciones y salvedades que la misma y otras disposiciones estatuyen, lo que ha dado pie a situaciones conflictivas que se han tenido que ventilar ante los estrados judiciales, algunas de las cuales analizaremos en el apartado siguiente. En tal sentido se ha expresado Santiago Muñoz Machado quien dice que como se deduce de las excepciones dispuestas “existen muchos procedimientos en los que la falta de resolución expresa determina que puedan entenderse desestimadas las solicitudes o recursos de los interesados por silencio administrativo negativo” lo que quiere decir “que, a pesar del énfasis que el legislador viene poniendo a la reconversión del sistema para que domine en él el silencio positivo, como justa anomalía que supone que la Administración no responda a las incitaciones de los administrados, puede dudarse de que en la legislación vigente sea precisamente dicha regla la prevalente”⁴. Según Iñigo Sanz Rubiales “Desde un punto de vista técnico, la Ley puede … reconocer el silencio positivo como criterio general aplicable en caso de inactividad administrativa y limitar el silencio desestimatorio únicamente a los casos previstos en la norma”⁵. Asimismo, el precepto remite a otras disposiciones, por lo que, no bastará con analizar una única norma. Antes bien, en muchos casos habrá que hacerlo dentro de un contexto de preceptos, lo que no siempre resulta tarea sencilla. Otra problemática puede derivar de que la norma plantea -como dijimos- importantes excepciones y salvedades con respecto a su aplicación a algunos supuestos. Deberá evaluarse, entonces si la materia en cuestión encaja o no en el precepto. La dificultad que también puede darse es en el caso en que, mediando silencio por parte de la Administración, con...