Las sentencias piloto: el tribunal europeo de derechos humanos, de juez a legislador
| Author | Joana Abrisketa Uriarte |
| Position | Profesora contratada doctora de Derecho internacional público y relaciones internacionales. Universidad de Deusto |
| Pages | 73-99 |
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Se entiende por Sentencia piloto aquel procedimiento en el que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) selecciona una demanda de entre varias que obedecen a la misma causa, de tal manera que ésta sirve como referente en la resolución de un elevado número de casos idénticos. Las consideradas claramente «Sentencias piloto» entre el año 2004 hasta el año 2012 son 27. Esta técnica, una de las más creativas del TEDH, transita por un camino lento pero irreversible. A pesar de que está llamada a convertirse en
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un mecanismo esencial para el TEDH, su regulación todavía plantea varios interrogantes. El objeto de este artículo entronca precisamente con el alcance de las Sentencias piloto. ¿Cuáles son los factores que permiten al Tribunal constatar la existencia de un problema sistémico dentro de un Estado? ¿Cómo se valora la deficiencia estructural, más allá del indicador puramente cuantitativo como es el número de demandas presentadas? ¿Hasta qué punto el Tribunal puede indicar al Estado las medidas generales que debe adoptar en el ámbito de su Derecho interno?
Los efectos provocados por una Sentencia piloto son de gran transcendencia para el Estado implicado, en tanto que le obliga a adoptar leyes internas -medidas generales- que corrijan el problema estructural que, precisamente, origina la violación del Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH). Justamente porque el Tribunal constata la existencia de un problema sistémico, suspende los procesos sobre casos idénticos (produciendo una especie de efecto dominó) y exige al Estado que adopte medidas generales. El demandante (y todos los individuos afectados por el problema estructural) verá aplazado su proceso hasta que el Estado adopte dichas medidas.
Con esto se ponen en evidencia dos tendencias:
a) La inclinación del Tribunal a adoptar Sentencias que van más allá de ser meramente declarativas.
b) La orientación hacia la objetivación de los recursos con la consiguiente desafección del Tribunal por el derecho subjetivo individual.
El Tribunal de Estrasburgo camina desde una percepción estrictamente horizontal de las Sentencias hacia un planteamiento vertical. Ya no se limita a interpretar y aplicar el CEDH, sino que gracias a las Sentencias piloto, orienta a los Estados en el desarrollo legislativo interno. Para algunos, con esta orientación el Tribunal asume ciertos rasgos más propios de un tribunal constitucional que de una institución judicial internacional. Se expondrán las objeciones a esta idea, pero también se defenderá que se advierten cambios, enfocados tanto por la necesidad de hacer del Tribunal un órgano más rápido y efectivo, como también por la necesidad de avanzar en las vías internas de ejecución. El fin es tejer una más estrecha y congruente relación entre el CEDH y los ordenamientos internos 1. ¿Pero en qué condiciones?
Las principales resistencias a este procedimiento deben leerse en clave jurídica y también política. En un primer momento podría parecer que el problema radica en una solución de mera técnica jurídica: qué se requiere para clarificar y fortalecer el procedimiento de las Sentencias piloto. Pero la realidad es más compleja. Detrás de cualquier Sentencia piloto, al igual que
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en cualquier procedimiento ordinario, está la defensa del interés del Estado. La diferencia radica en que con la Sentencia piloto el revés que sufre el Estado es aún más significativo, puesto que conlleva una clara intromisión en su ordenamiento jurídico interno. Así, el repliegue político encuentra su fundamento en el principio de soberanía, que se «radicaliza» cuando se trata de exigir la incorporación de las Sentencias en el ámbito interno del Estado. Por otro lado, a la perspectiva basada en los intereses del Estado hay que añadir la perspectiva de los demás actores implicados, en este caso, de los individuos cuyos derechos han sido violados (que a su vez es la raíz del sistema) y del propio Tribunal, cuyo objetivo es hacer disminuir el tratamiento jurisdiccional de los casos en Estrasburgo y reforzar el principio de subsidiariedad, pero sobre todo, interpretar y aplicar el CEDH. Este análisis parte pues de la perspectiva de los intereses de los tres actores implicados, la del Estado, la del individuo y la del TEDH.
El artículo se estructura en dos partes, una de ellas concreta los rasgos de las Sentencias piloto y la otra contextualiza las Sentencias piloto en el actual marco general del Protocolo núm. 14. La primera parte constituye un acercamiento a lo que podrían ser los orígenes y las características de las Sentencias piloto e identifica los problemas que éstas plantean. La segunda parte del artículo enmarca las Sentencias piloto en el sistema contemporáneo de protección de los derechos humanos en el Consejo de Europa, guiado por una doble necesidad, la de desbloquear los órganos judiciales colapsados y la de fortalecer el vínculo entre el ordenamiento internacional y los ordenamientos nacionales.
Desde 2004 el TEDH utiliza el procedimiento de las Sentencias piloto como medio para hacer frente a casos idénticos que derivan del mismo problema estructural subyacente 2. Algunos autores denominan «Sentencias cua-
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si piloto» o variantes de las Sentencias piloto 3 a una serie de casos también referidos a violaciones sistémicas del CEDH, pero que no reúnen todos los rasgos propios de este tipo de Sentencias. De modo que más que por el afán meramente clasificador, que tiene sus limitaciones y efectos excluyentes, me guío por la búsqueda de rasgos generales para así lograr un acercamiento a esta realidad jurídica, aún no claramente delimitada.
Para empezar, conviene destacar que el procedimiento encuentra su marco general en el art. 46.1 del CEDH, conforme al cual los Estados se comprometen a cumplir las Sentencias del Tribunal en los litigios en que sean parte. Además, el TEDH se basa en el art. 1 que establece la obligación general de los Estados de respetar los derechos humanos y en el art. 19, que dispone que la función del Tribunal es asegurar que los Estados respeten los compromisos resultantes del CEDH.
El primer procedimiento en el que se recurrió a la fórmula de la Sentencia piloto fue el caso Broniowski c. Polonia 4. El demandante, nacional polaco, invocó la violación del art. 1 del Protocolo núm. 1 del CEDH (derecho a la propiedad) alegando que las autoridades polacas habían incumplido la obligación de indemnizarle por los bienes que su familia tenía en el territorio cercano al río Bug y que se vio obligada a ceder tras la Segunda Guerra Mun-dial. Como consecuencia de la delimitación de la frontera oriental de Polonia, fijada a lo largo de la ribera del río Bug, los habitantes de los territorios que se encontraban en el lado oriental del río tuvieron que abandonar sus bienes entre 1944 y 1953, tras la cesión de los mismos a las repúblicas soviéticas de Ucrania, Bielorrusia y Lituania. El acuerdo entre Polonia y las tres repúblicas estipulaba que sería el gobierno polaco el responsable de indemnizar a las personas repatriadas. Aunque la mayoría de ellas recibió una compensación en el territorio occidental de Polonia, alrededor de cien mil personas no fueron indemnizadas. Durante las cinco décadas posteriores a la delimitación de las fronteras, varias leyes polacas establecieron formas de compensación, pero ninguna de ellas resultó suficiente 5.
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Las demandas sobre el río Bug se presentaron ante el Tribunal de Estrasburgo a partir de 1996, éste admitió la demanda de Broniowski en 2002, y dos años después concluyó que la infracción del derecho del demandante, garantizado en el art. 1 del Protocolo núm. 1, obedecía a un problema sistémico resultante de la legislación polaca y de la práctica administrativa del país, que fallaba en los mecanismos para la implementación de derecho a la indemnización de los demandantes del caso del río Bug 6. De hecho, había 167 casos pendientes sobre esta misma cuestión ante el mismo Tribunal. Todas las demandas similares al caso Broniowski, las 167, fueron enviadas a la sección 4.ª (donde inicialmente se planteó el caso Broniowski) del TEDH y su examen fue aplazado hasta que la Gran Sala dictara la Sentencia en el caso piloto.
El Tribunal tuvo que interpretar el derecho de propiedad protegido por el art. 1 del Protocolo núm. 1. Como señala el Juez Lech Garlicki, la idea asentada hasta entonces era que no podría denunciarse ante el TEDH la legalidad de las recolocaciones y de las compensaciones posteriores a la Segunda Guerra Mundial. Con relación al derecho de propiedad, el Tribunal de Estrasburgo había mantenido que la privación de la propiedad es un acto instantáneo que no produce por sí mismo una situación continua de «privación de derechos» 7.
Por tanto, todas las expropiaciones y las nacionalizaciones que tuvieron lugar en Europa del Este a finales de la década de 1940 quedaban -rationae temporis- fuera de la jurisdicción del Tribunal. El art. 1 del Protocolo núm. 1 no podía interpretarse de manera que impusiera a los Estados la obligación de devolver la propiedad adquirida antes de la...
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