Seguro de desempleo en Chile: Un nuevo modelo de ayuda al ingreso para trabajadores desempleados

• Author: Germán Acevedo - Patricio Eskenazi - Carmen Pagés
• Position: Universidad de Chicago - División de Protección Social, Banco Mundial
• Pages: 177-201

BIENESTAR Y POLÍTICA SOCIAL

VOL 2, No. 1, pp. 177-201

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Introducción1

lrededor del mundo, las preocupaciones sobre el desempleo han avivado un intenso debate

sobre cómo mejorar los instrumentos de protección social disponibles para los trabajadores

Germán Acevedo

Ex-Jefe del Departamento de Seguro de Desempleo, Superintendencia de Fondos de Pensiones de Chile

Patricio Eskenazi

Universidad de Chicago

peskenaz@uchicago.edu

Carmen Pagés

División de Protección Social, Banco Mundial

cpages@worldbank.org

ste artículo describe la experiencia chilena respecto a la implementación de un nuevo

programa de seguro de desempleo (SD). El uso de las cuentas de ahorro individual y la

administración privada son elementos esenciales. Adicionalmente, un fondo redistributivo

(Fondo Común) ayuda a los trabajadores a agrupar los riesgos, distribuyendo recursos de los

empleados a los desempleados y de las empresas establecidas a los trabajadores con bajos

ingresos y trabajos inestables. La combinación de las cuentas personales y la redistribución

reduce los problemas del daño moral endémicos en los esquemas tradicionales de SD y mantiene

los costos a niveles controlables. El artículo analiza el contexto político, social y económico

en el cual este programa fue promulgado e implementado, revisa las características claves,

determina el funcionamiento inicial del sistema en términos de cobertura y beneficios, y

determina los desafíos que se presentan hacia futuro. Finalmente el artículo discute el potencial

de este sistema como modelo para otros países de ingresos medios y bajos.

Palabras clave: protección social, seguro de desempleo, Chile, cuentas de ahorro individual.

Classificación JEL: J05, J32, J65.

SEGURO DE DESEMPLEO EN CHILE: UN NUEVO MODELO

DE AYUDA AL INGRESO PARA TRABAJADORES

DESEMPLEADOS

Resumen

E

A

1 Las opiniones expresadas en este artículo reflejan las de los autores y no las del Banco Mundial o su Junta de

Directores.

Germán Acevedo y Patricio Eskenazi agradecen al Banco Mundial y al Instituto Internacional para Análisis de

Sistemas Aplicados (IIASA) por proveer fondos para escribir y presentar este artículo.

SEGURO DE DESEMPLEO EN CHILE: UN NUEVO MODELO DE AYUDA AL INGRESO PARA TRABAJADORES

DESEMPLEADOS

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desempleados. Chile tiene varios programas innovadores que podrían ser adecuados para la realidad

de muchos países en vías de desarrollo. Este artículo describe la experiencia chilena referente a la

puesta en práctica del seguro de desempleo (SD). El uso de los cuentas de ahorro y la administración

privada son elementos esenciales del sistema chileno. Además, un fondo redistributivo (Fondo

Común) ayuda a los trabajadores a agrupar los riesgos, distribuyendo recursos de trabajadores

empleados a los desempleados y de las empresas estables a los trabajadores con ingresos bajos y

trabajos inestables. La combinación de cuentas personales y redistribución reduce los problemas

de daño moral, endémicos en los esquemas tradicionales de SD y mantiene los costos dentro de

niveles manejables.

El artículo discute el potencial de este sistema como modelo para otros países de ingresos

medios y bajos. Debido a que los tomadores de decisiones de políticas públicas a menudo enfrentan

similares restricciones económicas, políticas, y técnicas, la experiencia chilena puede se valiosa

para otros países que consideran establecer esquemas de seguro de desempleo. Los esquemas

para proteger a trabajadores contra el riesgo del desempleo han adquirido importancia en América

Latina y alrededor del mundo. El desempleo era la preocupación principal de América Latina en la

década de 1990, según el Latinbarómetro, una encuesta sobre opinión pública realizada en la

mayoría de los países de la región. Esto no es sorprendente, puesto que los índices de desempleo

aumentaron y alcanzaron niveles record hacia el final de la década. Por otra parte, la incidencia del

desempleo aumentó para todos los trabajadores, sin importar edad, género, localización geográfica,

o el nivel educativo (Duryea, Jaramillos y Pagés, 2002).

Algunos estudios recientes demuestran que la mayoría de las economías de mercado están

sujetas a una alta tasa de reasignación de trabajos y trabajadores, aún en el sector formal (Davis y

Haltiwanger, 1999; IDB, 2003; World Bank, 2005). Esta rotación tan alta se deriva del proceso

constante de aprendizaje y adaptación de las empresas a su ambiente. También es conducido por

la incapacidad de las empresas menos productivas de sobrevivir. Este perenne proceso de creación

y destrucción reasigna a trabajadores de aplicaciones menos productivos hacia aplicaciones más

productivas y constituye una fuente importante del crecimiento de la productividad. Sin embargo,

también implica un alto grado de riesgo, que puede ser difícil de diversificar para los trabajadores

con acceso limitado a los mercados de capital o de seguros.

Para hacer frente a la rotación y al desempleo, Chile ha promulgado varios instrumentos de

protección social, tales como programas de trabajo público, subsidios de desempleo, e indemnización

por despido. Chile aprobó una ley integral de Seguro de Desempleo (SD) en 2002, después de casi

tres décadas desde las primeras reformas estructurales. A diciembre de 2005, 3.86 millones de

personas se habían incorporado al programa. La inscripción es obligatoria para los trabajadores

cuyas relaciones de empleo comenzaron después de la promulgación de la Ley (octubre de 2002),

y es voluntario para los trabajadores cuyos contratos comenzaron antes de esa fecha.

El diseño del seguro de desempleo chileno consideró la experiencia internacional referente al

diseño y la implementación de SD, así como los años de experiencia en la administración de

cuentas de capitalización individual2.

2 Chile cambió del viejo sistema de pensiones de beneficio definido a un sistema de pensiones de capitalización

en 1981. En el nuevo, las contribuciones son depositadas en una cuenta individual administrada por agentes

privados.