Una comunidad de seguridad regional en formacion: la UNASUR y su Consejo de Defensa.

Autor:Flemes, Daniel

Resumen

Este artículo analiza la formación y el proceso sostenido de institucionalización formal e informal de la UNASUR y su Consejo de Defensa mediante el discurso y la acción, conceptualizados como una comunidad de seguridad regional. Se establece que ambos se encuentran al comienzo de un estado > y que la intención de los países líderes del grupo que los forma es crear un ente regional de tipo >. Paradójicamente, las crisis son lo que crea un proceso discursivo que impone la necesidad de profundizar la UNASUR y la convierten en un mecanismo de equilibrio institucional y de poder frente a grupos regionales como la OEA y países como los Estados Unidos.

PALABRAS CLAVE: comunidades de seguridad; integración regional; seguridad; UNASUR, Consejo de Defensa

Abstract

This article examines the continuing process of establishment and formal and informal institutionalization of UNASUR's and its Security Defence Council through action and discourse. We claim that both are in an > phase, and that the aims of the group's leading countries are to create a > regional grouping. Paradoxically, evidence points to crises as main elements that drive these countries to strengthen the institution.Moreover, the role placed by UNASUR during crises becomes a mechanism for achieving institucional balance and balance of power vis-à-vis the OAS and the United States.

KEYWORDS: security communities; regional integration, security, UNASUR, South American Defence Council

A regional security community in the making: UNASUR and its South American Defence Council

  1. INTRODUCCIÓN

La creación de la Comunidad de Naciones Sudamericanas consagrada en la declaración de Cusco en 2004 -rebautizada en 2007 como Unión de Naciones Sudmericanas (UNASUR), pone de relieve un tema importante en las relaciones interestatales de Sudamérica como los es la cooperación regional en materias de seguridad. Los propósitos centrales de la UNASUR son configurar un área de democracia, paz, cooperación, integración, identidad sudamericana, y desarrollo socioeconómico para sus Estados miembros. En cuanto a la seguridad, la institución persigue:

* la coordinación entre los organismos especializados de los Estados Miembros, teniendo en cuenta las normas internacionales, para fortalecer la lucha contra el terrorismo, la corrupción, el problema mundial de las drogas, la trata de personas, el tráfico de armas pequeñas y ligeras, el crimen organizado transnacional y otras amenazas, así como para el desarme, la no proliferación de armas nucleares y de destrucción masiva y el desminado;

* el intercambio de información y de experiencias en materia de defensa (ver Tratado Constitutivo de UNASUR, 2008).

Sin embargo, un grupo regional como UNASUR, que promueva y coordine el manejo eficiente de los temas de seguridad y defensa a través de su Consejo de Defensa Sudamericano (CDS) dista mucho de ser internalizado por sus países miembros, pese a que tanto le primera como el segundo han construido un rol de mediador ante conflictos internos e interestatales como el cumplido en Bolivia en 2008, Ecuador en 2010, y Colombia-Venezuela en 2010.

Al analizar los objetivos para desarrollar una agenda de seguridad común bajo el alero de UNASUR, las distintas experiencias de cooperación y de resolución de conflictos, y los intereses nacionales de los países que tienen mayor peso estructural en esta región, cabe preguntarse en primer lugar si Sudamérica está avanzando hacia una agenda común de seguridad, segundo, qué factores impiden o facilitan la emergencia de una agenda de seguridad común y por último, qué se pretende alcanzar en relación con agentes e instituciones externas que pudiesen cumplir objetivos similares.

El argumento central de este artículo es que Sudamérica está aún lejos de constituir una comunidad de seguridad madura en el sentido propuesto por Karl Deutsch (1957) y re-elaborado por Emmanuel Adler y Michael Barnett (1998). Siguiendo la tipología de comunidades de seguridad puede decirse que los países de la UNASUR pretenden establecer una comunidad de seguridad rigurosa, pero aún se encuentra en la etapa ascendente de su evolución. Se sostiene además que pese a los esfuerzos por generar una identidad común en materia de seguridad -mediante la adopción de prácticas y hábitos de seguridad, tales como el uso de la UNASUR como plataforma para la resolución de conflictos y el uso discursivo unificador de Estados Unidos como un ente que debe ser excluido de la región para legitimar la existencia y desarrollo de la UNASUR y SU CDS-- existen intereses materiales e ideológicos divergentes que impiden una mayor profundización de la cooperación.

Existen agendas nacionales individuales, la más destacada de las cuales es la de Brasil, que persigue ejercer un rol de poder a nivel global, pero también hay factores de división de carácter ideológico, como los propuestos por Venezuela-Bolivia (socialismo del siglo XXI) frente a países que siguen un modelo aperturista en lo político-económico y mantienen mayores vínculos con actores externos, como Colombia, Perú y Chile. Así, hay modelos autonomistas y otros que, sin renunciar a una mayor autonomía decisoria frente a países como los Estados Unidos, en el área de la defensa buscan mantener vínculos institucionales con actores externos a la región.

Es importante estudiar la UNASUR y SU COS como órgano de cooperación en temas de defensa y seguridad no solo por la novedad de su enfoque e intencionalidad, que expresan una creciente madurez así como la necesidad de sus miembros de coordinarse ante desafíos de interés común, sino también por la competencia, superposición o eventual complementariedad funcional que producen o podrían producir laUNASUR y el Cos respecto de la Organización de los Estados Americanos (OEA) en materia de membresía y prácticas de seguridad.

Sin embargo, el CDS todavía es un foro de discusión y de proyección de experiencias bilaterales sobre defensa y seguridad más que un ente articulador de políticas regionales concretas en estos ámbitos. Sin embargo, la participación de la UNASUR en la resolución de conflictos regionales ha permitido articular un discurso que hace necesaria una mayor institucionalización del grupo como organización cuyo rol es mantener la paz y la democracia en la región. Así pues, la UNASUR está en un proceso sostenido de evolución hacia la búsqueda de roles, identidad e institucionalización.

A continuación se da una mirada general a la UNASUR y el CDS y se exponen algunos de sus desafíos actuales. Luego se presenta un marco analítico que entrelaza de manera ecléctica elementos de las comunidades de seguridad del neorrealismo y el institucionalismo, así como del constructivismo; en especial las ideas de poder (intereses nacionales) y de balance institucional, y del rol del discurso como ente articulador de la necesidad de instituciones de seguridad regionales. En una cuarta sección se analizan primero las agendas nacionales particulares de países como Brasil, Venezuela, Argentina, Chile y Colombia, en el caso del primero en su condición de poder regional y de poderes regionales intermedios de los demás, para luego examinar algunos episodios de crisis en que ha participado la UNASUR. Además, se analiza cómo estas crisis generan un patrón de balance institucional y de desplazamiento a partir de instituciones como la OEA y de actores externos como Estados Unidos. También se examina cómo este rol de manejo de crisis crea discursivamente la necesidad de esta institución como ente encargado de administrar y coordinar las agendas de seguridad en la región.

  1. DESAFÍOS ACTUALES DE LA UNASUR Y SU CDS

    Dentro de la UNASUR, el ente rector de los temas de seguridad y defensa es el CDS. La finalidad de este Consejo es generar mecanismos de gobernanza para un vasto espectro de temas. El CDS es en sí una instancia de consulta, cooperación y coordinación en materias de defensa. De hecho, la UNASUR en general y el CDS en particular no solo buscan crear un espacio institucional funcional para resolver conflictos sino también desarrollar una identidad común en el sentido de >, que logre facilitar la cooperación y que por ende lleve a soluciones pacíficas y

    Entre los hitos fundamentales del CDS cabe señalar las declaraciones de la UNASUR en las reuniones extraordinarias de jefes de Estado y de Gobierno, como la de San Carlos de Bariloche en agosto de 2008, y de Ministros de Defensa y Relaciones Exteriores en Quito, en septiembre y noviembre de 2009, respectivamente. En la primera de ellas se proclamó a Sudamérica como Zona de Paz y los países de la UNASUR se comprometieron a establecer un mecanismo para desarrollar la confianza mutua en el ámbito de seguridad y defensa. En la segunda, el Canciller de Perú sugirió que se suscribiera un pacto de no agresión militar, que fue rechazado por Chile y otros países. Sin embargo, los mandatarios de los países miembros están estudiando un documento sobre medidas de confianza y seguridad que sigue los lineamientos de la reunión de Bariloche.

    En la tercera reunión, realizada en noviembre de 2009, se establecieron las medidas de desarrollo de confianza mutua y seguridad. Entre ellas se cuentan el intercambio de información y la transparencia de los sistemas de seguridad y de los gastos militares de cada país; la promoción de actividades militares tanto intra como extrarregionales; medidas de seguridad como el control y vigilancia de las fronteras y la prevención conjunta de la presencia y proliferación de grupos armados no reconocidos por la ley; medidas de garantía como la declaración de Sudamérica como zona libre de armas nucleares, así como el rechazo al uso de fuerza militar contra un Estado soberano y su integridad territorial; y medidas de cumplimiento y verificación de los compromisos mediante visitas a instalaciones militares y constatación de la situación en las distintas fronteras (ver Consejo de Defensa Suramericano, 2009a).

    Si bien estas intenciones y objetivos...

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