El rol de las instituciones regionales en la globalizacion.

Autor:Ffrench-Davis, Ricardo

El rol de las instituciones regionales es uno de los temas más destacados para el futuro de América Latina, que está ausente del enfoque predominante en el debate sobre la agenda de reforma económica internacional. Está, especialmente, ausente de los principales informes del Norte (Meltzer y otros, 2000) y de propuestas de reformas provenientes de instituciones multilaterales. Esta ausencia resulta paradojal en un mundo en que una parte substancial del comercio se gesta entre países vecinos o que comparten una misma región (obsérvese la Unión Europea o el ALCAN), en que las crisis financieras se contagian intrarregionalmente, y donde el medio ambiente y los recursos naturals sufren un deterioro o presiones provenientes de naciones cercanas geográficamente o a partir de fenómenos naturales que atraviesan fronteras geopolíticas.

  1. INSTITUCIONES REGIONALES Y BIENES PÚBLICOS

    Las crisis financieras recientes, la persistencia de la pobreza, la acentuación de problemas distributivos, el deterioro del medio ambiente, entre otros, ponen de manifiesto la falta o insuficiencia de diversos "bienes públicos globales o regionales" (1). Muchos de ellos deben provenir de organizaciones de carácter mundial; para ello se requieren reformas como las planteadas en el debate sobre nueva arquitectura económica mundial. Sin embargo, hay poderosas razones para que parte de los "bienes públicos" faltantes provenga de organizaciones regionales, que actúen como complemento de la dimensión global, o a veces en su subsidio o para llenar un vacío.

    Ahora bien, para acrecentar la competitividad sistémica de las economías latinoamericanas y para estimular la integrabilidad de las sociedades nacionales correspondientes, se requiere la creación y provisión de bienes públicos; en primer lugar de bienes públicos que podríamos denominar de naturaleza "política" (por ejemplo la adhesión a la cláusula democrática del Mercosur), o "macroeconómica" (como la convergencia de regímenes y políticas para lograr la estabilidad fiscal, cambiaria y monetaria); en segundo lugar, se requiere la producción y provisión de bienes públicos propiamente dichos (por ejemplo, el financiamiento compartido entre países miembros de un acuerdo de integración, de los gastos de instalación y funcionamiento de aduanas, o de obras infraestructurales de alcance multinacional).

    En resumen, buena parte de los bienes públicos a que aludimos en otras secciones de este trabajo, exigen, de un lado, la convergencia de regímenes y políticas de los países asociados en esquemas regionales y, de otro lado, un financiamiento parcial o total proveniente de los erarios fiscales de los países que se integran. Este segundo requerimiento no supone, necesariamente, ningún presupuesto supranacional como el que existe en la Unión Europea, sino que exige un compromiso vinculante de financiar la parte de la construcción de un bien público programado, que le compete a cada país, para operar integradamente a ambos lados de la frontera o, paralelamente, de aprovechar la existencia de organismos regionales intergubernamentales de crédito para proveer fondos a esos fines (2).

    Todos estos temas tienen una vertiente mundial, pero también poseen peculiaridades regionales. Ello ya amerita un sitial preferente para la reflexión, el debate y las acciones conjuntas de las naciones de cada región. Dada la naturaleza del actual proceso de globalización en marcha surge como evidente la conveniencia de una institucionalidad regional. La globalización es intensa, pero desbalanceada; la gobernabilidad, y la necesaria solidaridad para lograrla en un contexto de democracia se han debilitado en muchos sentidos; se registra, además, una uniformación de normas internacionales que nivelan el terreno en una competencia por los mercados mundiales que se realiza entre desiguales; se uniforman reglas de manejo macroeconómico, sin la participación decisiva del mundo en desarrollo, en instancias influidas de manera desproporcionada por visiones definidas desde economías desarrolladas, con mercados e instituciones maduros y más completos (Bouzas y Ffrench-Davis, 1998). Estos son rasgos que subyacen a la fuerte inestabilidad financiera predominante, el desequilibrio entre la calidad de las exportaciones del mundo desarrollado y la de países en desarrollo, y la acentuación de brechas de equidad tanto entre países pobres y ricos, así como de las desigualdades intranacionales.

    En el plano ambiental esto es aún más claro ya que muchas veces no existe mercado y muchos activos (bienes y servicios) no son valorados. Por el lado de los recursos naturales, donde la región tiene ventajas comparativas, no se tiene en cuenta la pérdida patrimonial que se sufre en la explotación; se consideran todos los beneficios y sólo parte de los costos. Por otro lado, las normas ambientales de procesos o reglas de comercio generadas en países desarrollados están basadas en la escasez relativa de recursos ambientales y en un mayor nivel de ingresos, que incrementa la valoración y conduce a imponer reglas más estrictas que las que se aplicarían en países en desarrollo, además de que ellos son los exportadores de la tecnología. Un abierto intercambio de puntos de vista en materia de políticas resulta particularmente importante, dada la ausencia de una directa rendición de cuentas a las instituciones democráticas (absence of direct democratic accountability) por parte de la mayoría de las instituciones internacionales (Stiglitz, 1999) (3).

    La creación, fortalecimiento y reconocimiento de instituciones regionales o subregionales, como parte integrante de la institucionalidad internacional, puede contribuir a rebalancear la globalización. En otras palabras, a hacer posible que nuestra región haga globalización, siendo sujeto activo de ello, recuperando progresivamente la voz y la gravitación en la conformación del mundo en que está inserta, y en que quiere seguir estándolo más profundamente.

  2. LA DIMENSIÓN AMBIENTAL (4)

    La dimensión ambiental tiene un lugar preponderante en la determinación de bienes y servicios públicos cuya jurisdicción es nacional pero que aportan beneficios globales y que son compartidos al nivel internacional (5). En las últimas tres décadas se evidenció científicamente una situación planetaria inédita, derivada de la escala creciente de actividades humanas con impactos ambientales negativos de carácter global ("males públicos globales"), tales como el calentamiento de la atmósfera, el adelgazamiento de la capa de ozono estratosférica, la merma de la biodiversidad y la desertificación. Este deterioro ambiental global ha generado el reconocimiento de una mayor interdependencia ecológica entre los países, independientemente de su grado de desarrollo. Esto ha conferido un carácter singular a las negociaciones internacionales, expresadas en una nueva generación de acuerdos ambientales multilaterales que plantea imperativos adicionales y distintos de cooperación internacional (CEPAL, 2002d). Por una parte, al instar a los gobiernos a un desempeño internacional más proactivo a fin de proteger los bienes públicos globales y, por otra, a un reconocimiento de responsabilidades comunes pero diferenciadas entre los Estados, derivado del principio 7 de la Declaración de Río, acordado en la Cumbre de la Tierra en 1992. Conforme a este principio, se reconoce explícitamente la deuda ambiental que los países desarrollados han adquirido con el resto de la comunidad internacional, como consecuencia del conjunto de externalidades y efectos acumulativos de carácter global derivados de su trayectoria de industrialización. Supone el reconocimiento explícito de que no es posible ni deseable una "nivelación del campo de juego" en la esfera ambiental, lo que contrasta con los principios prevalecientes en los ámbitos económicos del reordenamiento internacional (CEPAL, 2002c). Sobre la base de lo anterior, se han diseñado esquemas multilaterales innovadores a través de acuerdos como la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y el Protocolo de Kyoto y el Convenio sobre la Diversidad Biológica y el Protocolo de Cartagena (CEPAL, 2002b).

    En América Latina y el Caribe, la gestión ambiental ha evolucionado de manera sustancial en los últimos 20 años. A partir de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, celebrada en Estocolmo en 1972, los temas ambientales se incorporaron en la administración pública de los países de la región. El segundo impulso hacia la institucionalidad ambiental moderna en la región se produjo a partir de la celebración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo en 1992, cuando los países consideraron necesario contar con autoridades máximas de medio ambiente, ya sea en la forma de ministerios o autoridades de nivel similar y a partir de comisiones coordinadoras (CEPAL, 2002a).

    Esta necesidad de contar con una institucionalidad nacional que velara por cumplir los compromisos hacia el desarrollo sostenible, asumidos en la Cumbre de la Tierra en 1992, también fue permeando las formas de asociación e integración subregional existentes y las nuevas. A partir de ello, la protección del medio ambiente y la búsqueda de la sostenibilidad también se han incorporado gradualmente como un objetivo político de los procesos regionales y subregionales, bajo formas institucionales diferentes (6) (CEPAL, 2002d).

    Cabe mencionar aquí la perspectiva que desde la Cumbre de Johannesburgo se hizo de los avances que los países han logrado tras una década en materia de los compromisos asumidos en la Cumbre de la Tierra de 1992.

    A su vez, se pueden distinguir tres procesos en torno a la integración subregional y las agendas para el desarrollo sostenible. Por una parte, el concepto de desarrollo sostenible se incorpora explícitamente en los acuerdos de integración económica. En segundo lugar, los tratados subregionales tienen por objeto la conservación de recursos naturales...

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