La creación y el establecimiento de las INDH en Iberoamérica

Autor:María Iráizoz
Páginas:49-84
CAPÍTULO II. LA CREACIÓN Y EL ESTABLECIMIENTO DE
LAS INDH EN IBEROAMÉRICA
2.1. AUGE CONSTITUCIONAL Y LEGAL EN LOS NOVENTA85
La inmensa mayoría de las INDH de Iberoamérica fueron creadas y desarrolladas a lo
largo del decenio de los noventa. La denominación más extendida de esta figura es la de
Defensor o Defensoría del Pueblo, la cual ha sido adoptada en Argentina, Perú, Ecuador,
Paraguay, Colombia, Bolivia o Venezuela. Otros países, sobretodo en Centroamérica, han
optado por el nombre de Procuraduría o Procurador de los Derechos Humanos; éste es el caso
de El Salvador, Guatemala o Nicaragua. Otras variaciones terminológicas de la figura son la
de Comisionado de los Derechos Humanos, como en Honduras; la de Comisión Nacional
de Derechos Humanos, en México; o la Defensoría de los Habitantes, en Costa Rica.
Casi todas las leyes orgánicas que regulan las Defensorías del Pueblo en América Latina
se promulgan entre 1992 y 1997. Sólo la Procuraduría de Derechos Humanos (PDH) de
Guatemala es anterior a estas fechas. Fue establecida por su Constitución en 1985 y regulada
legalmente en 1987.
Las siguientes Defensorías del Pueblo, por orden de nacimiento, son la colombiana y la
salvadoreña, que desarrollaron sus leyes respectivas en 1992 y 1993. Costa Rica es el único
país iberoamericano en el que la Defensoría no ostenta rango constitucional, sino legal, y fue
creada en 1992. También México y Paraguay establecen constitucionalmente la institución en
este año; sin embargo, Paraguay, a diferencia de México, que otorga la ley en el mismo año, no
proclamará la suya hasta tres años después, en 1995. La cuestión no es baladí, ya que en total
85 El enfoque de este Capítulo ha dado preeminencia al estudio legal de la normativa vigente sobre los
antecedentes de la  gura en cada uno de los países. La razón es la disparidad existente entre éstos en razón de
sus distintas realidades y lógicas orgánico-funcionales en vigor a la introducción de la  gura tal como la cono-
cemos hoy día. Así, SANTISTEVAN DE NORIEGA recuerda que “el Ombudsman llega a Iberoamérica como
preocupación intelectual antes que como creación constitucional”, y se re ere a dos períodos: “el primero entre
los años cincuenta y ochenta, vinculado al Derecho Administrativo, en el cual se conoce ala  gura jurídica del
Ombudsman a través de la promoción en el ambiente académico e intelectual, como una institución encargada
de controlar los actos administrativos; y el segundo, a  nes del siglo XX, vinculado al derecho constitucional a
través de las experiencias directas de Portugal y de España para promocionar la defensa de los derechos humanos”.
SANTISTEVAN DE NORIEGA, J
orge
. “El Defensor del Pueblo en Iberoamérica”. En: ROVIRA VIÑAS,
Antonio (dir.). Comentarios a la Ley Orgánica del Defensor del Pueblo. Navarra: Aranzadi, 2002. p. 945.
50 MARÍA IRÁIZOZ
pasarán nueve años hasta la designación del primer Defensor del Pueblo paraguayo, en 2001,
lo que da una idea de la resistencia interna al establecimiento efectivo de la institución.
Figura 2.1. Creación legal de las Defensorías del Pueblo en Iberoamérica.
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Nº instrumentos
1980-85
86-90
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2000
2001
2002
2003
2004
2005
Creación legal de las Defensorías del Pueblo en Iberoamérica
Const. Leyes
En algunos casos la ley tiene un origen anterior a la mención constitucional. Así ha
ocurrido en Argentina, donde la ley es de 1993, pero la reforma constitucional que acoge al
Defensor del Pueblo no se aprueba hasta 199486. También en Ecuador, la ley de enero de 1997
es anterior a la consignación constitucional, aunque es la Disposición Transitoria Vigésima
Segunda la que autoriza al Congreso a otorgar a la ley rango de orgánica. Más llamativo es
el caso de Panamá, donde la ley que regula el Defensor del Pueblo es de 1997 y sin embargo
en la Constitución no se recoge hasta el 2004. Bolivia y Honduras también realizan cambios
constitucionales en el año 1994 y en ellas recogen por primera vez la figura de la Defensoría y
del Comisionado de Derechos Humanos respectivamente. Nicaragua, Paraguay y Perú son los
siguientes países en constituirla. Venezuela es el país que más tardíamente crea la figura de la
Defensoría, a través de la Constitución de 1999, y como parte del llamado Poder Ciudadano,
regulado por ley en 2001. La Ley Orgánica del Defensor no se promulgará hasta 2004.
Las fechas de creación de la institución del Defensor del Pueblo, de su regulación por ley
y de la designación del primer titular están estrechamente vinculadas a los acontecimientos
políticos y sociales de cada uno de los países. Como se señaló anteriormente, se observa una
86 El retraso no es tanto por la Defensoría, sino por la falta de consenso entre los partidos sobre la reforma
constitucional en su globalidad.
51
LA EFICACIA DEL DEFENSOR DEL PUEBLO EN IBEROAMÉRICA
tónica general en América Latina, que es a su vez parte de una tendencia democratizadora
que se propaga a nivel mundial87 y que favorece la creación de los Ombudsman, junto con
otras reformas de carácter político-institucional. Este común denominador no obsta para
que cada país viva su propia coyuntura particular.
2.2. CONTEXTO TRANSICIONAL DEL AUTORITARISMO A LA DEMOCRA
CIA
La gran mayoría de las Defensorías del Pueblo que se establecen en los diferentes Estados
latinoamericanos, lo hacen durante los años noventa como parte integrante de los “paque-
tes” o acuerdos constitucionales que buscan pasar de una etapa autoritaria o dictatorial a un
estado democrático. Esto es en parte aplicable también en los casos de España y Portugal
en su momento, en la segunda mitad de los años setenta. En este sentido, las Defensorías
forman parte del engranaje político constitucional que tiende a la consolidación democrática
de la región. Si bien la instauración de esta figura comparte unas similitudes en casi todo
el sub-continente, notables diferencias y contextos políticos de impiden hablar de manera
uniforme de toda América Latina. En realidad, se observan dos tiempos distintos entre el
Cono Sur, donde los años ochenta suponen ya el fin del ciclo de la lucha armada, y otro para
Centroamérica, donde en esa década se produce el auge de las guerrillas insurgentes y hasta
los noventa no puede hablarse de fin de la violencia política en la sub-región, sobre todo en
El Salvador y Guatemala.
Para comprender el alcance y significado de la instauración en la región de una figura
con las características de las Defensorías del Pueblo es preciso entender a trazos generales el
contexto político y social latinoamericano de las últimas décadas, y su significado en términos
de derechos humanos y democracia. Y es que, como afirma ALCÁNTARA88, “el período
comprendido entre 1978 y 1990 fue crucial para la democracia en América Latina”. El saldo
en términos de goce y disfrute de los derechos humanos en estas décadas de gobiernos auto-
ritarios y dictatoriales es francamente negativo. Paradójicamente, este alto coste en términos
de dignidad humana, ha supuesto que, posteriormente, las transiciones hayan apuntalado el
marco constitucional con las instituciones democráticas de protección de derechos humanos
que aquí se analizan.
La necesidad de hacer frente a los abusos sistemáticos de los regímenes anteriores y de
dar respuesta a las demandas de justicia en América Latina, pero sin poner en peligro las
transformaciones políticas en marcha, dio lugar a procesos de “transiciones a la democracia
que, compartiendo algunas características comunes, con el tiempo serán referidos como
procesos de “justicia transicional”89. Una de las cuestiones más espinosas en los períodos
87 PNUD. Informe de Desarrollo Humano: Profundizar la democracia en un mundo fragmentado. Ediciones
Mundi-Prensa, 2002. p. 1.
88 ALCÁNTARA, Manuel (et al). Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006), Historia
Contemporánea de América Latina. Volumen VI: 1980-2006. Madrid: Editorial Síntesis, 2006. p. 85.
89 CENTRO INTERNACIONAL PARA LA JUSTICIA TRANSICIONAL (ICTJ). ¿Qué es la justicia
transicional? Hoja Informativa, 2009. Disponible en internet: http://www.ictj.org/es/tj/. VALENCIA VILLA

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