El reto del empleo global

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RESUMEN

Un estudio pionero de la OIT pone de relieve una importante cuestión emergente en el ámbito del trabajo que, hasta la fecha, apenas se había tenido en cuenta en la formulación de políticas: el reto del empleo global.

 
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CONTENIDO

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GINEBRA - Un nuevo estudio, titulado The global employ ment challenge,1 (El reto del empleo global) pone de relieve por qué el empleo de ámbito global, frente al nacional, está siendo tan importante para el futuro de los puestos de trabajo:

* el descenso en la disponibilidad de puestos de trabajo productivos constituye ya un fenómeno de ámbito mundial que afecta tanto al Norte, como al Sur;

* fuerzas globales, como los flujos comerciales, de capital y de mano de obra transfronterizos, tienen consecuencias significativas para el empleo en ciertos países;

* las políticas de mercado de trabajo internacionales tienen actualmente casi tanta importancia como las políticas nacionales para la expansión del empleo productivo en los países menos desarrollados, en los que reside el mayor número de trabajadores del mundo y, en los que casi todos sus nuevos trabajadores residirán en un futuro próximo.

En respuesta a este desafío, el estudio ofrece una evaluación del estado actual del empleo en el mundo, una revisión de lo sucedido desde 1990, un análisis de las interacciones entre factores estructurales, fuerzas globales y políticas nacionales, así como recomendaciones sobre propuestas de políticas necesarias a escala internacional y nacional para emprender una acción correctiva.

Recuento de cifras

Actualmente, se estima que la población activa mundial (personas en edad de trabajar -de 15 y más años de edad dedicadas a actividades remuneradas, que las solicitan o que se encuentran disponibles para desempeñarlas) asciende a 3.100 millones de personas, casi 1.200 millones más que en 1980. Sin embargo, el crecimiento de la población activa mundial se ha desacelerado en realidad desde entonces, a pesar de los 46 millones de trabajadores que se incorporan a la misma cada año. Estimaciones de la OIT sugieren que, entre 2007 y 2015, la población activa mundial crecerá a una tasa anual del 1,3 %, y tendrá más edad y estará mejor instruida. El porcentaje de países en desarrollo en la población activa mundial se elevará hasta el 75 %, y Page 31 el de países desarrollados descenderá al 13 %, ampliando aún más la asimetría existente en los recursos productivos mundiales. India y China concentran ya un 40 % de los trabajadores del mundo pero, aunque en los países en desarrollo reside la mayor parte de la población mundial, su porcentaje real en la población mundial en edad de trabajar es inferior, mientras que la tasa de participación en la población activa es significativamente superior.

El porcentaje de trabajadoras en el conjunto de la pobla ción activa mundial se sitúa en el 40 %, y la mayoría de ellas (un 71 %) reside en los países en desarrollo, pero la población activa se encuentra mucho más "feminizada" en los paí ses desarrollados. El estudio prevé que el grado de feminización en la población activa mundial disminuirá ligeramente con la mejora del crecimiento económico: en las familias que obtengan ingresos superiores, la necesidad de que ambos progenitores busquen trabajo tiende a atenuarse. Tanto la falta de formación, como la enseñanza superior elevan de manera significativa la participación de las mujeres en el mercado de trabajo: tanto las mujeres de escasa preparación como las que han cursado estudios superiores representan segmentos mayoritarias de la población activa femenina.

Los países de rentas medias y los menos desarrollados, con juntamente, concentran casi el 80 % de los trabajadores jóvenes del mundo. Sin embargo, el envejecimiento es un problema en los países desarrollados, en los que la caída de la oferta de mano de obra resulta evidente y la estructura de cualificaciones de la población activa es susceptible de alteración. Los países desarrollados disponen de un porcentaje muy superior de recursos productivos fundamentales como trabajadores cualificados y capital: en 2000, contaban con un 57 % de los trabajadores cualificados en el mundo, con sólo un 18 % de la población activa total, y con un 54 % de la inversión.

Según el informe, los países se clasifican en siete categorías, de conformidad con sus características estructurales y su nivel de desarrollo. La clasificación garantiza que los países en cada una de las categorías guarden similitudes suficientes en cuanto a su estructura económica para que sea aplicable un único marco analítico. Debido a problemas de disponibilidad de datos, el análisis se centra princi palmente en cuatro grupos:

* países desarrollados;

* países de la CEE;

* países de la CEI;

* países en desarrollo.

El reto para los países en desarrollo

El informe da cuenta de tres grandes rasgos estructura les del empleo productivo en los países en desarrollo:

  1. dualismo: un segmento formal en el que se emplea un pequeño porcentaje de la población activa, y otro informal que constituye el resto de la economía;

  2. mano de obra excedentaria: el subempleo en el segmento informal está generalizado;

  3. ausencia casi total de seguridad social institucionalizada.

Estas características se analizan mediante el recurso a tres indicadores: el porcentaje del segmento formal en el empleo total; la producción por trabajador en el segmento informal; y la tasa de desempleo. Los resultados ofrecen una visión desalentadora de subempleo y empleo de baja productividad, y pocos países muestran mejoras en el perí odo objeto del análisis. El reto en cuanto a formulación de políticas que han de hacer frente los países en desarrollo no consiste únicamente en absorber de manera productiva una población activa creciente, sino también en transferir una gran cantidad de trabajadores al empleo formal a tiempo completo. El estudio señala que, para alcanzar este tipo de crecimiento, han de diseñarse estrategias en las que se tengan en cuenta los objetivos de empleo, y las políticas nacionales han de centrarse en dos objetivos básicos: en primer lugar, la tasa de crecimiento del empleo en el segmento formal debe exceder del índice de crecimiento de la población activa en la economía; en segundo lugar, la productividad de la mano de obra en el segmento informal ha de crecer a un ritmo razonable. Otro reto importante en el terreno de la formulación de políticas consiste en garantizar una combinación adecuada de crecimiento de la pro ducción y de la elasticidad del empleo (capacidad de respuesta al crecimiento económico) en el segmento formal, de modo que la tasa de crecimiento del empleo formal supere a la de incremento de la población activa. Asimismo, es necesaria una inversión sustancial, cuya provisión puede derivarse de políticas internacionales que dirijan su ayuda con el fin de capacitar a los países más pobres a sostener tasas de inversión por encima de las tasas de ahorro nacionales. La condonación de deuda y las ayudas humanitarias no constituyen inversión de capital, por lo que no se consideran sustitutivas de la ayuda a la inversión. Otro objetivo básico debe ser transformar la fuga de cerebros de los países en desarrollo en una "circulación de cerebros" que beneficie tanto a éstos, como a los países desarrollados, mediante la creación de un sistema de migración de dura ción determinada de mano de obra altamente cualificada.

El trabajo decente para todos: Un objetivo para el mundo

El objetivo de "trabajo decente para todos" es el trabajo central de la Organización Internacional de Trabajo. Se trata de un objetivo, además, que ha sido hecho suyo por la comunidad mundial a través de las Naciones Unidas, sus agencias constitutivas, y sus Estados miembros, así como por organizaciones políticas de todas las regiones del mundo.

El "Reto del empleo global" es lograr trabajo productivo, lo cual es la esencia del trabajo decente. La escasez de empleos productivos para mujeres y hombres que pretenden conseguirlos constituye la raíz de la pobreza, del trabajo infantil, y del trabajo forzoso. También impide conseguir otros elementos del trabajo decente, derechos, protección social, y hacerse escuchar en el trabajo.

El libro efectúa una valoración de la situación actual del empleo en el mundo. Muestra lo lejos que nos encontramos del objetivo de "trabajo productivo para todos". Consecuentemente, se centra en factores económicos, fuerzas y políticas que han conformado la situación actual del empleo en el mundo, y en políticas -nacionales e internacionales- que son necesarias para garantizar el progreso hacia el objetivo. Es un objetivo que no puede lograrse sólo con políticas sociales o laborales. Ciertamente, estas políticas no pueden ser efectivas a menos que sus objetivos sean compartidos también por las políticas económicas.

La importancia de las políticas económicas y financieras para el mandato central de la OIT fue ampliamente reconocida por la Declaración de Filadelfia en 1944, que hizo un llamamiento a la Organización para perseguir el objetivo de "pleno empleo y aumento de los niveles de vida" a través de su trabajo, pero también asesora continuamente a las políticas "económicas y financieras" -nacionales e internacionales- par ver si ayudan o entorpecen la consecución del objetivo. También está reflejado en la reciente petición efectuada por el High Level Segment de 2006 del Consejo Económico y Social de las UN para que las consecuencias económicas sean tenidas en cuenta explícitamente en los programa y en las políticas de todas las organizaciones, comisiones funcionales, y bancos de desarrollo regional.

El estudio no pretende tener todas las respuestas. Ciertamente, su objetivo principal es involucrar a la comunidad académica global, a las organizaciones internacionales y a los encargados de diseñar las políticas nacionales en la búsqueda activa de respuestas, en investigaciones y debates sobre cuestiones de importancia vital. Creo firmemente que el estudio conseguirá este objetivo. Basándose en un sólido trabajo analítico y empírico, los autores efectúan una descripción profunda y, en ocasiones, incluso provocativa del reto del empleo en el mundo en la actualidad. Aunque los resultados y argumentos del libro no siempre reflejan necesariamente los puntos de vista de la OIT como institución, ofrece a los lectores una seria y significativa contribución al estudio del empleo en el mundo actual.

Duncan Campbell. Director del Departamento de Análisis Económico y del Mercado de Trabajo de la OIT

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The global employment challenge sugiere que la atenuación de la pobreza en el mundo habría sido mayor si el crecimiento del comercio hubiera estado acompañado de un aumento de las tasas de inversión en la totalidad, o al menos en una mayoría, de los países considerados. En este sentido, las políticas para reducir la pobreza deberían tener como objetivo estimular la inversión y el incremento de la producción en el segmento informal, además de garantizar un crecimiento en el sector formal basado en un uso intensivo del empleo. La enseñanza primaria y la atención sanitaria básica deben constituir asimismo objetivos centrales de la formulación de políticas, como elementos esenciales para el desarrollo.

¿Y el mundo desarrollado?

El desempleo comenzó a crecer en los países desarrollados en el decenio de 1970, y las nuevas políticas emprendidas desde entonces no han conseguido invertir tal tendencia de manera significativa. La tasa de desempleo excede a menudo del 5 % en más de la mitad de los países desarrollados. Otra característica ha consistido en el crecimiento del empleo no estándar, en forma de puestos de trabajo a tiempo parcial y temporales, en algunos países europeos (20 % a tiempo parcial, y más del 10 % de puestos de trabajo temporales en ocho de los países estudiados). Un rasgo fundamental de la evolución del mercado de trabajo en los países desarrollados desde 1990 ha consistido en la persistencia de una amplia brecha entre los traba jadores de baja y alta cualificación en lo que se refiere al empleo, con una escasa demanda de mano de obra de baja cualificación. Las políticas encaminadas a reducir la persistencia del desempleo se han mostrado ineficaces y han errado en sus objetivos. La disminución en la demanda de mano de obra poco cualificada debe explicarse; si no existiera un sesgo hacia la cualificación en la demanda de mano de obra, el desempleo habría desaparecido en todas las categorías de trabajadores. El cambio tecnológico basado en la cualificación y la globalización han generado un proceso de cambio estructural que ha dado lugar a pérdidas de puestos de trabajo poco cualificados en la agricultura y el sector manufacturero. Como políticas para el futuro se proponen la modificación de la política de mercado de trabajo que contempla la participación directa de la Administración en la creación de empleo mediante la expansión de los servicios públicos, y la colaboración con el sector privado en lo que atañe a los programas de prácticas y aprendizaje.

La baja tasa de participación en la población activa constituye el problema principal en los países de la CEE. Afecta más a los trabajadores de escasa cualificación que a los altamente cualificados en un porcentaje que oscila entre el 40 y el 50 %. Existe también una elevada tasa de desempleo de larga duración, que se extiende a menudo durante Page 33 períodos de un año o más. El informe propone dos objetivos para la formulación de políticas. En primer lugar, potenciar la intensidad en el uso de mano de obra para crecimiento económico con el fin de evitar una situación de crecimiento sin empleo. Aunque la mayoría de los países de la CEE registró un rápido crecimiento económico después de 1994, éste se asoció a una demanda de mano de obra a la baja o estancada. En segundo lugar, debe reforzarse la empleabilidad de los trabajadores de escasa o media cualificación que perdieron su empleo a consecuencia de los cambios estructurales acaecidos en los períodos de contracción económica y de posterior recuperación. La disponibilidad de datos sobre la situación del empleo en los países de la CEI es limitada, y recursos existentes, como las encuestas de población activa, no siempre proporcionan estimaciones de las tasas de desempleo. Esta situación da lugar a una subestimación del desempleo y de la tasa de participación en la población activa. Una crisis generalizada del crecimiento ha desencadenado la caída de la demanda de mano de obra en los países de la CEI. Sin embargo, esta tendencia no ha estado acompañada de un aumento proporcio nal del desempleo, ya que la caída de la tasa de participación en la población activa ajustó la oferta de mano de obra a la demanda. Dicha caída obedeció fundamentalmente a una emigración sustancial de la población en edad de trabajar desde numerosos países de la CEI en el período comprendido entre 1992 y 2002. Aunque la industria y los servicios han impulsado el reciente crecimiento económico en estos países, la elasticidad del empleo ha sido negativa o insignificante. En la industria no se utiliza de manera intensiva la mano de obra porque el crecimiento en este sector se basa en las actividades extractivas y no manufactureras. Los tres objetivos básicos propuestos para la región consisten en:

* elevar al elasticidad del empleo en el sector servicios no agrícola;

* promover una industrialización basada en un uso intensivo de la mano de obra;

* transición de la agricultura a gran escala a sistemas basados en pequeñas explotaciones agrarias.

¿Cuáles son las políticas de cara al futuro?

El informe aboga por una política internacional centrada en dos objetivos fundamentales. En primer lugar, la "ayuda a la inversión" dirigida a los países menos desarrollados, que proporcione los recursos financieros requeridos para los programas de infraestructuras y de crecimiento del empleo. En segundo lugar, el desarrollo de un marco global para la migración internacional que cree un sistema transparente de migración de duración determinada para contrarrestar los efectos de la fuga de cerebros del Sur al Norte, y garantice los mismos derechos y condiciones de trabajo a los migrantes y a los que no lo son, propiciando al mismo tiempo la generación de ingresos en forma de divisas y la reducción de los excedentes de mano de obra en los países de origen de los emigrantes.

Las políticas nacionales en los países en desarrollo deben centrarse en la activación de dos objetivos básicos: una tasa de crecimiento del empleo en el sector formal superior a la de la población activa en general, y una tasa de incremento de la productividad de la mano de obra sus tancialmente positiva en el resto de la economía. Las políticas en los países desarrollados han de ocuparse de los problemas de los trabajadores con baja cualificación en un contexto de rápido cambio tecnológico que tiene un sesgo favorable hacia la cualificación.

El problema del crecimiento del desempleo en numero sos países de la CEE y la CEI ha de abordarse asimismo con políticas que promuevan el crecimiento de servicios de mercado basados en un uso intensivo de la mano de obra, el desarrollo de nuevas instituciones para la gestión de infraestructuras y la transformación del sector agrícola mediante el crédito y la formación para el autoempleo. Existe asimismo un margen considerable para la industria lización y el desarrollo de los recursos naturales.

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[1] The global employment challenge,por Ajit K. Ghose, Nomaan Majid y Christophe Ernst, Ginebra: OIT y Nueva Delhi: Academic Foundation, 2008.