Resumen ejecutivo

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Resumen ejecutivo
La segunda Reunión Regional sobre “Transparencia, Rendición de Cuentas
y Lucha contra la Corrupción en América Latina: actualizando los desafíos”
se desarrolló en Santiago de Chile, entre el 24 y 26 de noviembre de 2008,
y fue organizada por el Programa Democracia y Derechos Humanos del
Centro de Derechos Humanos, gracias al apoyo de la Fundación Tinker
y el Open Society Institute. Esta publicación recoge los resultados y
conclusiones de este encuentro.
En esta reunión participaron 14 especialistas de organizaciones de la so-
ciedad civil y de instituciones académicas, de diversos países de América
Latina, Europa y EE.UU. Los objetivos fueron reflexionar sobre la agenda
anticorrupción, identificar los principales desafíos para los diferentes
actores y determinar cómo abordarlos en el futuro.
En la reunión se abordaron temas como el vínculo entre corrupción y
derechos humanos, el derecho de acceso a la información pública, la
relación entre dinero y política, la promoción de la transparencia en indus-
trias específicas y la medición de la corrupción. También se analizaron
posibles estrategias de trabajo futuro.
Algunas de las conclusiones que surgieron en este encuentro fueron las
siguientes:
El movimiento anticorrupción y el de Derechos Humanos, cada
•฀
cual con sus particularidades, pueden compartir su aprendizaje y
combinar estrategias para integrar una más efectiva lucha contra
la corrupción.
El derecho de acceso a la información pública es un aspecto clave en
•฀
la lucha contra la corrupción. Se analizaron los nuevos y complejos
desafíos para lograr un ejercicio efectivo del derecho.
A raíz del análisis que se realizó sobre el derecho de acceso a la •฀
información pública, se reflexionó acerca de los nuevos desafíos en
las Reformas del Estado. Las nuevas reformas que son necesarias
debieran considerar no solamente la eficiencia del Estado, sino la
garantía del ejercicio de derechos de ciudadanía como condición
necesaria para el éxito y sostenibilidad de las reformas.
En cuanto a la relación entre dinero y política, las conversaciones •฀
señalaron nuevos aspectos de esta agenda que van más allá del
fraude electoral, como la persistencia de relaciones clientelares. El
7
INFORME
fenómeno del clientelismo va más allá del intercambio de dinero por
votos, y afecta a algunas personas más que a otras.
En cuanto a la articulación de la sociedad civil, se reconocieron los •฀
avances en términos de generación de redes, aunque se constató
que queda bastante por avanzar para consolidar un movimiento anti-
corrupción, dentro del cual exista un consenso en torno a la agenda,
mayor coordinación, entre otros desafíos.
Por otro lado, en la reunión se presentaron nuevas iniciativas en la •฀
lucha contra la corrupción –EITI y MeTA– que tienen la particulari-
dad de enfrentar este fenómeno desde una perspectiva sectorial.
Este aprendizaje debe ser compartido, en tanto es posible extraer
lecciones útiles para el desarrollo de nuevas formas de enfrentar la
corrupción.
En cuanto a la metodología para medir la corrupción y evaluar los •฀
avances de las estrategias anticorrupción, hubo consenso en las di-
ficultades que presenta medir un fenómeno oculto, y que es definido
en términos variados. En cuanto a las estrategias anticorrupción, la
conclusión fue que es imperativo medir su avance e impacto, pues
sólo así será posible corregirlas y perfeccionarlas.
Por último, se identificaron temas y estrategias prioritarias para la •฀
región, desde el punto de vista de la sociedad civil, el Estado y la
academia. De este ejercicio surgió un listado de cuestiones tanto
sustanciales como instrumentales, que constituyen las prioridades
que a juicio de los especialistas deberían concentrar los esfuerzos
del movimiento anticorrupción en los próximos años.
8
I. Introducción
Este es el Informe
1
de la segunda reunión regional de especialistas en
Transparencia, Probidad Pública y Lucha contra la Corrupción en América
Latina, que tuvo lugar en Santiago, entre el 24 y 26 de noviembre de
2008, y que se propuso analizar los actuales desafíos en materia de
lucha contra la corrupción desde el punto de vista de la academia y las
organizaciones de la sociedad civil que trabajan en este campo.2
La reunión fue organizada por el Centro de Derechos Humanos de la
Universidad de Chile, que lleva adelante un programa sobre esta materia
dentro de su área de Derechos Humanos y Democracia.
El título del presente Informe alude al hecho de que la reunión de 2008
dio seguimiento a una primera reunión regional de especialistas,
organizada por el mismo Centro de Derechos Humanos, en diciembre
del año 2004. Los análisis y conclusiones de esa primera experiencia
se publicaron en el libro “Transparencia, Rendición de Cuentas y Lucha
Contra la Corrupción en América”.3
En la reunión del 2004 se abordaron una serie de temas considerados
prioritarios por las personas especialistas en el campo de la transparencia.
Estos mismos temas también fueron incluidos en la agenda de la segunda
reunión de noviembre de 2008, a fin de examinar la experiencia ganada
desde entonces. Además, se añadieron nuevos tópicos.
En el 2004, la discusión se centró en los siguientes puntos:
a) Conceptos o nociones centrales que son habitualmente utilizados por
actores de la sociedad civil, los gobiernos y la academia a la hora de
definir la corrupción.
b) Factores que explican el surgimiento del campo de la transparencia,
la rendición de cuentas y la lucha contra la corrupción.
c) La necesidad de formular programas nacionales de lucha contra la
corrupción y promoción de la transparencia.
1
Este documento fue redactado por Silvana Lauzán y Constanza Toro, con las sugerencias
de José Zalaquett. Agradecemos especialmente a Karen Hussman por sus valiosos y
dedicados comentarios al borrador de este documento.
2 Esta reunión fue posible gracias al apoyo de la Fundación Tinker y del Open Society
Institute.
3 http://www.publicacionescdh.uchile.cl/Libros/documentos/informe.pdf
9
INFORME
d) La importancia de consagrar legalmente un derecho de acceso a
la información pública y asegurar su ejercicio, como un elemento
esencial de toda estrategia de promoción de la transparencia.
e) El análisis de distintas aproximaciones disciplinarias para comprender
la corrupción y sus efectos, entre ellas: la normativa (ética y legal),
la económica, la de gestión pública y la de teoría democrática.
f) El rol de actores claves en este campo, incluyendo: (i) los que actúan
en el plano internacional y regional (organizaciones políticas intergu-
bernamentales; entidades multilaterales financieras, monetarias, de
fomento o de comercio; organizaciones internacionales de carácter
no gubernamental especializadas en el tema, fundaciones y agencias
donantes internacionales; (ii) organizaciones nacionales o locales, sean
públicas o de la sociedad civil y, entre estas últimas, las que se ocupan
de promover en general una agenda anticorrupción o, específicamente,
la transparencia, el control presupuestario o elecciones libres, universales
y limpias; (iii) la prensa investigativa y su contribución a la creación de
una conciencia pública sobre cuestiones de transparencia y corrupción
y a la movilización social en contra de estas prácticas.
Entre sus conclusiones, la reunión del año 2004 destacó algunos
de los principales puntos de trabajo para el futuro, tanto para actores no
gubernamentales y académicos como para los gobiernos:
Incrementar la profesionalización de aquellos actores que trabajan e •฀
investigan en este campo, y fomentar la comunicación y coordinación
entre organizaciones de la sociedad civil, tanto dentro de un mismo
país como creando redes o fortaleciendo redes regionales.
Generar estudios sobre el problema de la corrupción.•฀
Promover a nivel nacional la elaboración de Planes o Estrategias
•฀
Nacionales sobre transparencia, rendición de cuentas y anticorrup-
ción, desarrollando capacitaciones en el derecho de acceso a la
información pública
Promover reformas legislativas e institucionales.•฀
Cuatro años más tarde, en la segunda reunión de especialistas
participaron, además de miembros del Centro de Derechos Humanos,
trece personas4 provenientes de diversos países de América, Europa y
4 Ver listado de participantes en Anexo 1.
10
Estados Unidos, todas conocedoras de la realidad de América Latina y
miembros de organizaciones de la sociedad civil, instituciones interna-
cionales o entes académicos.
Siguiendo los objetivos estratégicos del Programa de Democracia y
Derechos Humanos, entre los que se encuentran generar espacios de
análisis y fortalecimiento de redes de trabajo regionales, esta segunda
reunión se propuso:
Realizar un diagnóstico actualizado de la situación en materia de
•฀
promoción de la transparencia y los problemas de corrupción en
la región; en particular, examinar qué ha cambiado, en términos de
avances, necesidades y desafíos, desde la Reunión de 2004;
Debatir sobre estrategias y prioridades de acción futuras para
•฀
actores de la sociedad civil, la academia y los gobiernos locales y
nacionales;
Explorar posibilidades de colaboración y coordinación de actividades
•฀
a nivel regional, entre las personas presentes en la reunión y otros
posibles actores a involucrar de este campo.
Para preparar la reunión se consultó por escrito a todas las personas
invitadas. Específicamente se les pidió que: (i) formularan una sucinta
reflexión, “al correr del teclado”, con sus opiniones acerca de la situa-
ción regional en materia de transparencia y lucha contra la corrupción,
y (ii) completaran un breve cuestionario sobre materias concernientes a
sus respectivas áreas de especialidad e interés.
Sobre la base de las respuestas recibidas, se elaboró la agenda de trabajo
de la reunión y el documento de referencia. Este documento se envió con
debida anticipación a las personas participantes.
La reunión misma se organizó en torno a paneles y trabajo en grupos. En los
distintos paneles se trataron los principales temas de interés y preocupación
que habían sido mencionados previamente, por escrito, por las personas
invitadas. Algunos de los temas referidos son los mismos que se plantearon
en la reunión regional del 2004, como, por ejemplo, el acceso a la informa-
ción pública y el financiamiento de la política. Cada panel consistió en una
presentación a cargo de una persona especialista, seguida de comentarios
por parte de otro participante y de un debate abierto.
Luego de una presentación del documento de discusión y una ronda de
comentarios, los temas abordados por distintos paneles fueron los
siguientes:
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INFORME
a) Nuevos enfoques: la lucha contra la corrupción y los derechos
humanos.
b) Avances y tareas pendientes I: El Derecho de Acceso a la Información
Pública.
c) Avances y tareas pendientes II: El Financiamiento de la política y el
fenómeno del clientelismo.
d) Iniciativas en la lucha contra la corrupción en sectores específicos
de la economía:
Transparencia en la industria de medicamentos.
Medicine
Transparency Alliance (MeTA).
Transparencia en las industrias extractivas (minería, gas).
Extractive
Industries Transparency Initiative (EITI).
e) Avances y tareas pendientes III: Reformas del Estado para promover
la probidad pública.
f) Avances y tareas pendientes IV: Metodologías para medir la corrupción
y evaluar el impacto de las estrategias anticorrupción.
g) Perspectivas internacionales sobre el movimiento anticorrupción y el
activismo ciudadano en América Latina: Miradas desde el ámbito in-
ternacional sobre el movimiento anticorrupción en América Latina.
Por su parte, en el trabajo en grupos se debatieron los temas y
estrategias prioritarias para una agenda regional de trabajo futuro de
las organizaciones de la sociedad civil, la academia y los gobiernos en
materia de lucha contra la corrupción y promoción de la transparencia.
Las conclusiones de cada grupo fueron presentadas en sesión plenaria
al final de la reunión, para identificar las prioridades compartidas.
Al comparar las agendas y discusiones entre los años 2004 y 2008 se
evidencia que en los últimos años algunos de los temas tratados en la
primera reunión se han desarrollado más profundamente o bien se han
incorporado nuevas aproximaciones al mismo. Por ejemplo, en materia
de financiamiento de la política, ciertos consensos se han afianzado. Algo
similar ocurre en cuanto al derecho de acceso a la información pública; los
principios básicos ya no son cuestionados; surgen, en cambio, cuestiones
más específicas –y, por lo mismo, a veces más complejas– respecto a
la regulación del ejercicio de este derecho. Paralelamente, ha aparecido
con fuerza un punto que no figuraba antes con prominencia en la agenda
anticorrupción: la posibilidad de formular estrategias de promoción de
12
la transparencia y la lucha contra la corrupción desde una perspectiva
de derechos humanos.
En síntesis, las discusiones que tuvieron lugar en esta segunda reunión,
sobre temas específicos y sobre estrategias, fueron muy útiles para
poner de manifiesto la relevancia del trabajo en este campo, que se
viene desarrollando por numerosos actores en los países de la región.
También permitieron aquilatar la creciente complejidad del problema; en
este sentido se comprobó que a la par que se crean nuevas y mejores
estrategias para enfrentar los desafíos que plantea la corrupción, apa-
recen nuevas amenazas. Quedó en claro, asimismo, que el trabajo en
este campo requiere estudio, análisis y acciones de corto, mediano y
largo plazo, que deben ir de la mano con los esfuerzos por fortalecer
las instituciones del Estado. Igualmente, las acciones que se desarrollen
desde diversos ámbitos dentro del trabajo anticorrupción deben ir acom-
pañadas con otras, encaminadas a disminuir la pobreza y la exclusión
social en la región, pues, como quedó de manifiesto en el curso de los
debates que tuvieron lugar, son los sectores y personas sometidas a
estas condiciones quienes están más expuestos a sufrir los abusos y
daños que provoca la corrupción.
La promoción de la transparencia, la rendición de cuentas y la probidad
pública son componentes integrales de la agenda de fortalecimiento de la
democracia. Su objetivo es que las instituciones funcionen debidamente,
que brinden los servicios públicos que están obligadas a prestar, para
todas las personas, sin discriminación, y que las autoridades rindan
cuentas de sus acciones, para asegurar que actúen con la necesaria
rectitud y autonomía, libres de influencia indebida o captura por parte de
poderosos grupos o sectores o de intereses determinados.
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INFORME
II. Temas en debate, estrategias en acción
1. La lucha contra la corrupción y los derechos humanos
Uno de los principales temas que se enfatizaron en esta segunda reunión
regional se refiere a la relación entre el campo de la transparencia, accoun-
tability y lucha contra la corrupción y el de los derechos humanos. En la
reunión de 2004 se analizaron distintas perspectivas disciplinarias para
estudiar y enfrentar el fenómeno de la corrupción, pero no se consideró
expresamente el vínculo entre el campo de los derechos humanos y el
de la lucha contra la corrupción.5
Cuatro años más tarde, en cambio, se ha tomado mayor conciencia en
nuestra región sobre diversos puntos de contacto entre ambos campos,
y, por lo mismo, ha surgido la necesidad de dilucidar las ventajas que
puede significar un enfoque de la lucha contra la corrupción desde una
perspectiva de derechos humanos. Sobre este punto, interesa analizar,
por una parte, cómo la corrupción puede violar determinados derechos
humanos; y, por otra, cómo el ejercicio efectivo de los derechos huma-
nos puede favorecer el combate contra la corrupción. Adicionalmente,
es pertinente considerar los riesgos que algunas medidas de lucha
contra la corrupción pueden acarrear para la observancia de determi-
nados derechos humanos. De tal forma las siguientes preguntas fueron
debatidas:6
¿De qué manera los actos de corrupción pueden constituir también •฀
una violación –directa o indirecta– de los DD.HH?;
5 Probablemente ello obedeció a dos tipos de razones: por una parte, el comprensible
afán, en esa ocasión, por destacar la identidad y rasgos característicos de un nuevo
tema de interés ciudadano relacionado con el fortalecimiento de la democracia; por otra,
el hecho de que a esa fecha aún no se habían desarrollado suficientemente estudios
ni acciones concretas que hicieran hincapié en la relación entre este campo y el de los
derechos humanos.
6
El panel temático sobre lucha contra la corrupción y derechos humanos comenzó con
una presentac ión de Magdalena Sepúlveda, director a del Proyecto de Investigación
sobre Corrupción y DD.HH iniciado el año 2007 por el Consejo Internacional en
Derechos Huma nos (www.ichrp.org), y continuó con comentarios de R oberto Saba,
quien a la sazón era Director Ejecutivo de ADC (w ww.adc.org.ar), Argentina. Roberto
Saba es actualmente Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad de Palermo,
Argentina.
14
¿Cómo puede la protección/promoción de los DD.HH contribuir a
•฀
prevenir actos de corrupción?;
¿Cómo es posible desarrollar una perspectiva de los DD.HH en •฀
las estrategias anticorrupción y qué beneficios se obtendrían de
ello?;
¿Qué tensiones podrían darse entre ambos campos?•฀
Si bien estas preguntas no fueron respondidas de forma concluyente,
sí quedaron claras algunas percepciones al respec to. Se reconoció
que el movimiento de derechos humanos y el de anticorrupción
emergieron de disímil manera, en diferentes épocas y a partir de
distintas situaciones, así como de diversos grados de conciencia de
la opinión pública sobre la grav edad y urgencia de los respectivos
problemas. Por ende, no se pretende que las organizaciones antico-
rrupción se transformen en organizaciones de DD.HH ni viceversa,
sino explorar posibles sinergias para fortalecer el trabajo que ambas
desarrollan.
En la presentación inicial se planteó que las falencias serias en materia
de probidad pública y de respeto a los derechos humanos se dan gene-
ralmente dentro de un cuadro de políticas de desarrollo deficientes y de
desigualdad estructural, marcada por graves problemas de pobreza, así
como por situaciones de exclusión o discriminación en contra de sectores
de la población; a la vez, tales falencias contribuyen a profundizar dichos
problemas.
En la misma presentación y en el curso del debate que siguió se des-
tacaron puntos específicos de contacto entre ambas temáticas,
entre ellos: (i) que la participación de la ciudadanía en los asuntos -
blicos, un aspecto esencial del trabajo anticorrupción, se hace efectiva
mediante el ejercicio de derechos humanos: las libertades civiles y los
derechos políticos; (ii) la importancia, en el caso de estos últimos, de
que existan mecanismos que aseguren la realización de elecciones
universales, libres y limpias y cómo estos objetivos se ven afectados
por prácticas clientelares por parte de las autoridades públicas o de
los partidos políticos, así como por el peso de influencias indebidas
(que pueden llegar a alcanzar un control o captura del establishment
político por parte de grupos de interés) a través de formas indebidas
de financiamiento de las campañas electorales y de los partidos;
(iii) que la libertad de acceso a la información pública, herramienta
esencial para la promoción de la transparencia, ha sido ampliamente
15
INFORME
reconocida también como un derecho humano, específicamente como
una de las dimensiones principales de la libertad de expresión, así
como la importancia que esta última cobra, principalmente en su
faceta de libertad de prensa, en el combate contra la corrupción;
(iv) el hecho de que algunas de las principales consecuencias de la
corrupción son privar al patrimonio público de recursos, aumentar
el costo de las inversiones públicas y privadas y distorsionar el fun-
cionamiento de la economía, todo lo cual afecta la realización de los
derechos humanos económicos, sociales y culturales; (v) el carácter
discriminatorio que tienen muchos actos de corrupción, en la medida
en que favorecen no al más meritorio de quienes postulan a contratos
o cargos públicos, o a beneficios sociales, sino a quien ha incurrido
en soborno, negociaciones incompatibles u otro acto de corrupción
semejante, y la violación que ello representa del derecho humano a la
igualdad y no discriminación; (vi) que es esencial para la democracia
contar con sistemas de justicia (incluyendo la investigación y perse-
cución pública, así como el juzgamiento) que sean independientes y
eficaces, lo que constituye el sustento del derecho a la justicia y del
cumplimiento de las garantías del debido proceso, al mismo tiempo
que es un instrumento fundamental para el combate a la corrupción
(se reconoció, asimismo, que puede haber tensiones entre, por una
parte, el respeto de las garantías procesales o del principio de pre-
sunción de inocencia y, por otra, ciertas medidas legales tendientes
a una más efectiva persecución de la corrupción).
En el debate se mencionó que la experiencia del movimiento de de-
rechos humanos en lo que se refiere a la documentación y denuncia, así
como al impulso de litigios por causas de interés público, colectivo o difuso,
puede y debe ser fuente de estudios para el movimiento anticorrupción.
Otros aspectos de la experiencia del movimiento de derechos humanos
que merecen ser estudiados son las campañas por el establecimiento
de comisiones y cortes internacionales o regionales y la ulterior eficaz
utilización de estas organizaciones; la creación de redes de trabajo o
coordinación a nivel nacional, en muchos países, así como las relaciones
entre organizaciones internacionales, regionales y nacionales que trabajan
por los mismos objetivos. También se destacó la “potencia moral” del
discurso de derechos humanos, aludiendo a la legitimidad ética y jurídica
que ha alcanzado.
De igual modo, se abordó la necesidad de acercar ambos movimientos,
fomentando el diálogo entre quienes trabajan en uno y otro campo. En
cuanto a estrategias comunes, se mencionó en particular el ejercicio del
16
derecho de acceso a la información pública, además de la utilización de
litigios estratégicos por causas de interés público, colectivo o difuso.
Sin embargo, en este último punto, se recordó que a menudo es difícil
identificar víctimas individuales en casos de corrupción, a diferencia de
lo que sucede con las violaciones a los DD.HH., principalmente en lo que
toca a los derechos civiles y políticos.
Algunos participantes enfatizaron que, además de aprender del método
de los litigios, las enseñanzas del movimiento de DD.HH también pueden
ser aplicadas para intentar prevenir la comisión de hechos ilícitos y para
estimular la participación social de las personas con miras a esos obje-
tivos. Otros participantes señalaron que relacionar ambas temáticas o
ambos movimientos no redundaría necesariamente en el fortalecimiento
de la lucha contra la corrupción, si se considera que los mecanismos
institucionales de defensa de los derechos humanos tampoco están
totalmente consolidados.
Finalmente, se dijo que las estrategias anticorrupción suponen a menudo
el empleo de conocimientos técnicos que no se hallan muy difundidos,
así como trabajar predominantemente hacia el sector público, es decir,
hacia instituciones y actores estatales. Esto no es en sí mismo algo ne-
gativo, pero se percibió como una dificultad para incorporar activamente
a esta causa a sectores de la población afectados por la corrupción y
excluidos socialmente.
2. Derecho de acceso a la información pública
La importancia y los desafíos del ejercicio del derecho de acceso a la
información fueron analizados en la primera reunión regional de especia-
listas, el año 2004. En dicha reunión se consideró que la agenda futura
sobre acceso a la información debía concentrarse, entre otros puntos,
en los siguientes:
promover legislación o mejoras legislativas para consagrar y ase-•฀
gurar el efectivo ejercicio del derecho de acceso a la información
pública;
capacitar a funcionarios públicos y organizaciones sociales en el
•฀
empleo de esta herramienta;
estimular el periodismo investigativo.•฀
En la reunión de 2008 se examinaron los avances normativos e institucio-
nales que han tenido lugar en esta materia en diversos países americanos.
17
INFORME
En los últimos años Argentina,
7
Chile
8
y Uruguay
9
han promulgado normas
que reconocen el derecho de acceso a la información pública. A esto cabe
añadir un precedente jurídico regional de gran importancia: el fallo de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Marcel Claude
Reyes y otros vs. Estado de Chile,10 del 19 de septiembre de 2006, por
el cual se condenó al Estado de Chile por incumplir sus obligaciones de
respetar y garantizar el derecho a la libertad de expresión consagrado en
es el primer fallo emitido por una corte regional en relación al derecho de
7
En Argentina, el gobierno de Néstor Kirchner promulgó en el año 2003 el Decreto Nº 1172
que aprobó los Reglamentos Generales de Audiencias Públicas, para la Publicidad de
la Gestión de Intereses, para la Elaboración Participativa de Normas, y el Acceso a la
Información Pública, todo ello en el ámbito del Poder Ejecutivo Nacional. Si bien esto
constituye un avance, en Argentina no se ha alcanzado un consenso político que permita
aprobar el proyecto de ley que regula el derecho de acceder a información pública,
el cual ha sido discutido en el Congreso Nacional. Pese a ello, varias provincias han
aprobado leyes provinciales en esta materia.
8 En Chile, en agosto de 2008 se promulgó la Ley Nº 20.285 de Transparencia de la
Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado. Este
cuerpo legal regula el principio de transparencia consagrado en el artículo octavo de
la Constitución Política (incorporado en el año 2005), según el cual “son públicos los
actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los pro-
cedimientos que utilicen”. En conformidad con la nueva ley, todos los organismos de la
administración estatal –sean del nivel central, regional o comunal– estarán obligados
a hacer pública, proactivamente, información relevante sobre la entidad respectiva y,
además, a entregar en un plazo máximo de veinte días información pública que le sea
solicitada por cualquier persona.
9 En Uruguay, en octubre del año 2008 se promulgó la Ley de Acceso a la Información
Pública –Ley 18.381–. Esta nueva Ley establece en su primer artículo que su objetivo
es “promover la transparencia de la función administrativa de todo organismo público,
sea o no estatal, y garantizar el derecho fundamental de las personas al acceso a la
información pública”.
10
En 1998, Marcel Claude, Director Ejecutivo de la Fundación Terram, solicitó al Vicepresidente
Ejecutivo del Comité de Inversiones Extranjeras de Chile información sobre la empresa
forestal Trillium y el proyecto de deforestación Río Cóndor, que se llevaría a cabo en
la décimo segunda región del país, con el objeto de “evaluar los factores comerciales,
económicos y sociales del proyecto, medir el impacto sobre el medio ambiente y activar
el control social respecto de la gestión de los órganos del Estado que tienen o han
tenido injerencia en el desarrollo del proyecto. Ante la negativa y el fracaso de obtener
remedio legal en Chile, el peticionario acudió al sistema interamericano de protección
de los derechos humanos. La Corte Interamericana falló contra el Estado de Chile. Ver:
corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_151_esp.doc (Corte IDH. Caso Claude Reyes
y otros Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 19 de septiembre de
18
acceso a la información pública. Por ello, ha sido comentado con interés
en América y en otras regiones.11
Frente a estos desarrollos legales, que vienen a sumarse a los de otros
países que los introdujeron con anterioridad,12 surgen nuevos desafíos
en torno al acceso a la información pública. Ya no se trata sólo (o prin-
cipalmente) de impulsar la consagración formal de este derecho a nivel
normativo, sino de transformar estas normas en realidades operativas
para hacerlo efectivo, lo que ha sido tratado en el segundo panel.13
El ejemplo de Chile ilustra en gran medida los avances y nuevos desafíos: se
ha llevado a cabo una reforma constitucional que introduce expresamente
el principio de transparencia de la gestión pública y se ha promulgado
una ley de transparencia y acceso a la información en la administración
del Estado.14 Esta última normativa incluye la creación de un Consejo
para la Transparencia, órgano estatal autónomo encargado de velar por
el buen cumplimiento de dicha ley.
Sin embargo, existió un consenso entre las personas participantes sobre
la necesidad de ampliar el ámbito de aplicación de la ley (tratándose de
solicitudes de acceso a la información, esta nueva ley solamente se aplica
al Poder Ejecutivo) y revisar críticamente la constitución y funcionamiento
del Consejo para la Transparencia, que a la fecha aún no entraba en fun-
11 Para un examen del caso Claude Reyes vs. Chile ver: Muñoz, Alex, “Chile y el Acceso
a la Información Pública. Comentarios sobre un nuevo fallo adverso de la Corte
Interamericana”, Anuario de Derechos Humanos 2007, Centro de Derechos Humanos/
Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, Santiago, Chile, 2007. La versión
electrónica de este artículo está disponible en http://www.cdh.uchile.cl/anuario03/7-
SeccionNacional/anuario03_sec_nacionalII_MunozWilson.pdf. Este fallo ha tenido eco
en la jurisprudencia de la región, la cual se ha basado en él para resolver cuestiones
relativas al derecho de acceder a la información pública. Ver en este sentido, “Alcance
del derecho al acceso a la información pública”, Diálogo Jurisprudencial, Núm. 3, julio-
diciembre 2007, en donde se menciona la jurisprudencia paraguaya que se basó en el
mencionado fallo para determinar el alcance de este derecho. Documento disponible
en http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/dialjur/cont/3/cnt/cnt17.pdf.
12 Tal es el caso de México, por ejemplo, que introdujo la Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Información Pública Gubernamental el 11 de junio de 2002. Perú es otro de
los países latinoamericanos que también cuenta con una ley de acceso a la información
pública desde el año 2002 (Ley 27.806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información
Pública).
13
La presentación estuvo a cargo de Cristóbal Tello, Director Ejecutivo de Chile Transparente,
seguida de los comentarios de Claudio Weber Abramo, Director Ejecutivo de Transparencia
Brasil.
14 Ley Nº 20.285 disponible en hww.bcn.cl
19
INFORME
ciones.15 Asimismo, las causales de reserva incorporadas en la ley, que
pueden invocarse para denegar una solicitud de acceso a información,
deberían interpretarse y aplicarse restrictivamente.
En su comentario, Weber Abramo reconoció que los nuevos desarrollos
legislativos ocurridos en años recientes son necesarios e importantes,
pero no los juzgó suficientes para garantizar el pleno respeto a este
derecho. Ya no se trataría solamente de promover leyes de acceso a
la información pública, sino de difundir la existencia del derecho entre
las personas, “ciudadanizarlo”, para lo cual, entre otras medidas, se
requiere crear o perfeccionar mecanismos que aseguren su ejercicio y
observancia, corrigiendo los errores que la práctica revela y capacitando
a funcionarios/as del Estado.
Un punto central en la discusión fue la necesidad de incrementar la de-
manda de información, ya que sólo una pequeña elite está haciendo uso
del sistema. Para generar tal demanda de información sería necesario
que el derecho a acceder a información pública sea entendido como un
mecanismo para exigir y ejercer otros derechos.
Se planteó también que en la mayoría de los casos existe la necesidad de
“traducir” la información entregada, la cual suele ser de carácter técnico
o elaborada con un lenguaje especializado. En este sentido, se discutió
acerca de cuán factible es demandar que la información que entrega el
Estado sea “amigable”. No se llegó a un acuerdo claro sobre este punto,
dado que se espera también que la información pública que se entregue
sea oportuna, completa y veraz.
Durante el debate hubo acuerdo en que es esencial saber utilizar la legis-
lación, lo que supone una debida capacitación tanto de quienes solicitan
información como de quienes deben proveerla. Aún hay mucho trabajo
por hacer en cuanto a la capacitación en el uso de la ley por parte de
quienes solicitan información y utilizan el sistema. Por otra parte, se
insistió en la necesidad de incrementar las capacidades institucionales
del Estado para cumplir con las exigencias de este tipo de leyes; entre
otros puntos se destacó que los funcionarios públicos deben compren-
der el carácter de verdadero derecho fundamental que tiene el acceso a
15 El Consejo para la Transparencia fue creado por la Ley 20.285 sobre Transparencia
de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado,
promulgada el 20 de agosto del 2008. El 9 de octubre de 2008 el Senado ratificó a los
integrantes del Consejo, el cual comenzó a ejercer sus funciones junto con la entrada
en vigencia de la ley, el 20 de abril del 2009.
20
información pública, abordar responsablemente el deber de responder
a las solicitudes de información, incluyendo la tarea de sistematizarla y
archivarla adecuadamente.
3. Financiamiento de la política y clientelismo
El financiamiento de la política y la práctica nociva del clientelismo por
parte de autoridades públicas y partidos políticos son materias claves
dentro del campo de la transparencia, la rendición de cuentas y la lucha
contra la corrupción, y habían sido discutidas parcialmente en la reunión
del año 2004. La relación entre dinero (y otros beneficios) y política
genera un alto riesgo de corrupción, y algunas de dichas tensiones fueron
abordadas en este panel.16
En relación al financiamiento político ha existido en los últimos 10 años
un intenso debate tanto político como académico acerca de cuál sería el
modelo de regulación más adecuado17 para los países de la región. El
panel revisó así cuestiones vinculadas al origen de los fondos (privado,
público o mixto; hay cierto consenso alrededor de la idea de que los mo-
delos mixtos serían los más positivos para garantizar el pluralismo en las
contiendas electorales) y los límites al gasto en campañas políticas. Sobre
todo, la conversación se concentró en la necesidad de perfeccionar los
mecanismos existentes de control y transparencia, así como los regímenes
de sanciones. Al respecto, se destacó la necesidad de abordar el tema
del financiamiento de la política (comprendiendo tanto el financiamiento de
las elecciones como el de los partidos políticos) con una mirada amplia,
abarcando las distintas implicancias que éste entraña, y superando la
visión minimalista que consiste en preocuparse principalmente del fraude
electoral. El problema del financiamiento de la política comprende tam-
bién la regulación de las fuentes de los aportes y del gasto, así como la
transparencia y rendición de cuentas por parte de quienes participan en
el proceso político y se benefician del financiamiento.
16
La presentación en este panel estuvo a cargo de Christian Gruenberg, miembro del COPADI,
y fue comentada por José Zalaquett, codirector del Centro de Derechos Humanos.
17 Para ver un análisis comparado del financiamiento en América Latina, ver José Thompson,
“Financiamiento de la política en América Latina. Algunas lecciones aprendidas en la
experiencia comparada”, en Transparencia y Probidad Pública. Estudios de caso de
América Latina, Centro de Derechos Humanos, Facultad de Derecho, Universidad de
Chile, Santiago de Chile, 2008, Pág. 207 y ss.
21
INFORME
Se recordó que las reformas para regular el financiamiento de la política
en América Latina han sido relativamente recientes. Hasta el año 2000,
salvo excepciones, como el caso de México, la regulación de la financia-
ción de la política era un tema atrasado, normativa y políticamente. Ello
respondía, en parte, a que había otras preocupaciones que se estimaban
más urgentes, como enfrentar el fraude y la violencia electoral. Una vez
que estos problemas comenzaron a superarse, surgió con fuerza, en
muchos países de la región, la cuestión del financiamiento político. Una
a una se sucedieron rápidamente distintas leyes sobre la materia. Estos
avances dieron lugar a debates y se produjeron nuevas reformas, debidas,
en parte, a la comprobación de que las restricciones al financiamiento de
la política por parte de sectores empresariales se eludían con facilidad.
La discusión acerca del sistema de financiamiento político y la captura del
mundo político por parte de intereses privado comienza por reconocer
que la experiencia comparada muestra que se trata de una materia de
difícil regulación y control. Este problema afecta no solamente a países
en desarrollo sino también a naciones capitalistas avanzadas. No se
produjeron nuevas conclusiones referidas al financiamiento político, sino
que se reforzaron las ideas vinculadas con la necesidad de fortalecer el
control y las rendiciones de cuentas.
Dentro de este panel también se abordó la cuestión del clientelismo político,
enfatizando los efectos perjudiciales de esta modalidad de relación entre
el mundo político y quienes se benefician de las políticas públicas. ¿Qué
personas están más expuestas a prácticas clientelares? ¿Qué principios
democráticos se ponen en riesgo cuando se distribuyen bienes y servicios
de forma clientelar? ¿Qué estrategias pueden adoptarse para reducir el
clientelismo? Algunas de estas preguntas fueron analizadas en el panel.
El clientelismo se definió como un sistema informal de intercambio de
favores, mediante el cual personas en posición de autoridad controlan
la concesión de ciertas prestaciones que pueden dispensar a través de
su función pública, a cambio de apoyo electoral para mantenerse en el
poder o para consolidar y expandir su poder político. Ello supone que se
utiliza el manejo de posiciones y recursos públicos para obtener beneficios
privados, lo que se ajusta a la definición más aceptada de corrupción.
Según Gruenberg, esta relación constituiría más que un intercambio de
favores (de dinero o beneficios a cambio de voto). Un adecuado examen
de las dinámicas clientelares exige, entre otras cosas, monitorear las
políticas sociales para determinar cómo y en qué medida éstas son
manipuladas. El clientelismo implica interacciones políticas y sociales,
22
así como el manejo de recursos públicos de una manera que afecta los
derechos de las personas (quienes reciben beneficios bajo presión y
quienes se ven arbitrariamente privados de ellos).
El impacto del clientelismo es particularmente nocivo cuando afecta a
grupos tradicionalmente discriminados como, por ejemplo, las mujeres
(mayoritariamente, las de escasos recursos). Es necesario, por tanto,
incorporar la perspectiva de género al examinar los efectos del clientelismo,
mirada que ha estado tradicionalmente ausente en los estudios sobre el
clientelismo político. Sobre este punto, Gruenberg se refirió al estudio18
del Plan Jefes y Jefas de Hogar19 en Argentina, el cual demostró que
existe una importante diferencia en las conclusiones sobre los efectos
de determinadas políticas públicas si se incluye la variable de género.
Al ser las mujeres las principales receptoras de programas sociales y
al ser estos programas diseñados y gestionados mayoritariamente por
varones, se da una forma particular de clientelismo político, marcado por
la violencia de género, tanto psicológica como física y sexual.
Sobre el problema del clientelismo en general, existe un limitado cono-
cimiento respecto a cómo operan estas prácticas. Se evidencia como
necesario, en conclusión, favorecer la realización de estudios en la materia,
como paso necesario para el desarrollo de estrategias que combatan el
clientelismo político en nuestros países.
4. Iniciativas en la lucha contra la corrupción en sectores
específicos de la economía (EITI y MeTA)
A partir del 2004, han surgido, a nivel internacional, nuevas iniciativas de
trabajo que buscan establecer estándares internacionales de transparencia
en sectores específicos y particularmente relevantes para las economías
y el bienestar social de los países en vías de desarrollo. En esta segunda
reunión regional de especialistas surgió la oportunidad de analizar algunas
de estas iniciativas: la Alianza para la Transparencia en Medicamentos20
18
Christian Gruenberg y Pedro Biscay, Corrupción y derechos humanos, Consejo
Internacional para el Estudio de los Derechos Humanos, 2007. Para más información
ver http://www.ichrp.org/es/proyectos/131?theme=8.
19 El Programa Jefes de Hogar comenzó a gestionarse a principios de 2002 en Argentina,
como respuesta principal a las consecuencias de la dramática crisis económica del
2001, y buscó dar asistencia a aquellos jefe/as de hogar con dependientes a cargo, y
que estuvieran desempleados.
20 www.medicinestransparency.org
23
INFORME
(MeTA por sus siglas en inglés: Medicine Transparency Alliance) y la llamada
Iniciativa para la Transparencia en las Industrias Extractivas
21
(EITI por sus
siglas en inglés: Extractive Industries Transparency Initiative).
La Iniciativa EIT está integrada por coaliciones de gobiernos, empresas,
grupos de la sociedad civil, inversionistas y organizaciones internacionales
que promueven “la mejora en los índices de gobernabilidad en países ricos
en recursos naturales mediante la publicación y verificación de los pagos
realizados por las empresas y de los ingresos fiscales procedentes del
petróleo, gas y minerales”.22 Su propuesta dice así:
“Muchos países poseen abundantes reservas de petróleo, gas y minerales,
y algunos estudios han mostrado que cuando se tienen buenos niveles de
gobernabilidad, la explotación de estos recursos puede generar ingresos
sustanciales para fomentar el crecimiento económico y reducir la pobreza.
Sin embargo, cuando no existen niveles aceptables de gobernabilidad,
los recursos extractivos pueden ser causa de pobreza, corrupción y
conflictos, en lo que se ha dado en llamar la “maldición de los recursos”.
La EITI busca eliminar estos impactos negativos a través de la transpa-
rencia y la rendición de cuentas. Los beneficiarios principales de la
iniciativa son los gobiernos y ciudadanos de los países con abundancia de
recursos. Saber lo que reciben los gobiernos y lo que pagan las empresas
es un primer paso importante para lograr que quienes toman decisiones
rindan cuentas por el uso de estos ingresos”.
En línea similar, otra iniciativa global es la llamada MeTA, que comenzó a
desarrollarse en el 2006. Su propósito es incrementar la transparencia y
mejorar la rendición de cuentas en los sistemas o cadenas de suministro
de medicamentos. La iniciativa partió del siguiente diagnóstico:23 “Una
tercera parte de la población mundial carece de acceso a medicamentos
esenciales.
24
Esta situación persiste, a pesar de los aumentos en su finan-
ciación por parte de gobiernos y organismos donantes en el sector salud,
en parte por las ineficiencias estructurales del mercado farmacéutico y
por las que afectan a las cadenas de distribución de productos de salud
y de otros bienes, en muchos países. Además, las cadenas de suministro
de medicamentos pueden aumentar su vulnerabilidad a la corrupción y al
21 www.eitransparency.org
22 eitransparency.org/UserFiles/File/keydocuments/factsheetaugust05spanish.pdf
23 Documento Alianza para la Transparencia en Medicamentos (MeTA) propuesta–Primera
fase. Para más información, ver www.medicinestransparency.org
24 WHO Medicines Strategy 2004-2007.
24
fraude por una débil capacidad de gestión y de gobierno, y por la falta de
transparencia en la selección, regulación, adquisiciones, distribución y venta
de medicamentos. De este modo, se aumentan aún más las ineficiencias
del mercado farmacéutico. En respuesta a estos desafíos, muchos países
iniciaron tareas para incrementar la transparencia y mejorar la rendición
de cuentas en sus cadenas de suministro de medicamentos. Sobre esta
base, el Departamento de Desarrollo Internacional (DFID por su sigla en
inglés: Department for International Development) del Gobierno del Reino
Unido está trabajando con otras entidades –que incluyen gobiernos de
países en vías de desarrollo, organizaciones mundiales y nacionales de la
sociedad civil, empresas farmacéuticas y de otros sectores, la Organización
Mundial de la Salud (OMS) y el Banco Mundial– para desarrollar una nueva
Alianza para la Transparencia en Medicamentos”.
Estas alianzas procuran obtener resultados concretos enfocándose en
áreas específicas de la extracción de recursos naturales, la producción
y el comercio. Además, se caracterizan por funcionar sobre la base de
trabajo coordinado entre actores diversos. Un panel de la reunión se
ocupó del examen de estas experiencias, analizando críticamente bajo
qué condiciones pueden resultan exitosas alianzas como las descritas, así
como las ventajas y problemas que conlleva la lucha por la transparencia
en sectores específicos.25
Según detallaron ambas presentaciones, la experiencia de EITI mostró
que la voluntad política es esencial en iniciativas con alianzas multisecto-
riales, en la medida en que la participación de las empresas, gobiernos
y organizaciones de la sociedad civil es voluntaria. En la mayoría de los
países donde se explotan recursos naturales suele no haber voluntad
para impulsar iniciativas de este tipo, particularmente por parte de las
empresas. La respuesta frente a ello es mantener una presión constante
por parte de organizaciones de la sociedad civil (la que puede verse
fortalecida con ayuda internacional), sobre los actores cuya participación
en la iniciativa se hace necesaria.
Se vinculó el examen de estas iniciativas con el tema de la responsabilidad
social empresarial (RSE), que ha cobrado cierta prominencia en tiempos
25
Este panel contó con las presentaciones de Carlos Monge, representante de la Iniciativa
para la Transparencia en las Industrias Extractivas (EITI) y de Leda Pérez, representante
de la alianza Transparencia para el Acceso a Medicamentos (MeTA), ambos de Perú,
quienes explicaron el surgimiento, desarrollo y desafíos que han enfrentado ambas
iniciativas, hasta el momento, en dicho país. Los comentarios estuvieron a cargo de
Mercedes de Freitas, Directora Ejecutiva de Transparencia Venezuela.
25
INFORME
recientes, en ámbitos de negocios y académicos. Algunas personas par-
ticipantes opinaron que dicha responsabilidad se ha entendido a menudo
como el compromiso que toman ciertas empresas, a la manera de un
acto de buena voluntad, de observar determinados criterios éticos en
el desarrollo de sus actividades. Se señaló en la reunión que es preciso
dejar muy en claro que en muchos de los sistemas económicos, hoy en
día, el sector privado puede asumir importantes funciones de alcance
público (como la provisión de servicios de suministro esenciales para la
población, la seguridad social, los sistemas de salud o el manejo del mer-
cado de capitales ante incidencia pública) y que su regulación, así como
su comportamiento, deben responder a los deberes de transparencia,
probidad y sanas prácticas de negocios que este papel impone.
En el curso del debate se discutió sobre la utilidad y limitaciones de este
tipo de iniciativas, considerando que descansan en la autorregulación de
los actores involucrados. Se resaltó que ellas implican el riesgo de que se
transparente sólo una parte de la gestión de estas empresas. Por tanto,
hay que cuidar que la participación en estas iniciativas no termine siendo
un “lavado de imagen” de empresas que pueden estar incumpliendo sus
obligaciones en otras áreas, como por ejemplo, en materia de derechos
laborales o de observancia de normas sobre el medio ambiente.
Por último, también se planteó que existen ciertos temas sobre los que
no es posible tener mayor incidencia trabajando sólo a nivel nacional,
porque los aspectos más relevantes se deciden a nivel global. Un ejemplo
de ello es la comercialización de los medicamentos llamados genéricos
versus los fármacos producidos bajo marcas registradas.
En síntesis, si bien no se acordó una agenda de acciones concretas, se
concluyó que iniciativas como las examinadas parecerían ser una intere-
sante herramienta para echar luz sobre procesos y prácticas económicas
muy relevantes para el desarrollo y bienestar de las sociedades como
las de nuestra región. Sin embargo, se señalaron algunas limitaciones
o debilidades que sería necesario seguir observando de cerca antes de
sacar conclusiones definitivas sobre estas iniciativas.
5. Reformas del Estado para promover la probidad pública
Como se señaló ya en la primera reunión regional de 2004, una de las
perspectivas disciplinarias desde la cual abordar el fenómeno de la co-
rrupción es la de la gestión pública. Esta se ocupa de las instituciones,
reformas, procedimientos y recursos necesarios para avanzar hacia la
26
modernización del Estado y la calidad del servicio público, contribuyen-
do así, a fomentar la probidad en la esfera del Estado. En la reunión de
2004 se destacó que enfrentar el problema de la corrupción desde esta
perspectiva supone, entre otras medidas:
fomentar una cultura de probidad y eficiencia entre los servidores •฀
públicos;
formular códigos de ética funcionaria; impulsar políticas apropiadas •฀
de recursos humanos (contrataciones, capacitación, remuneraciones,
promociones) para la gestión pública; fomentar el libre acceso a la
información pública;
instituir sistemas de declaración jurada de patrimonios e intereses;•฀
establecer mecanismos modernos y eficientes de control de legalidad,
•฀
de cuentas y de calidad de la gestión;
poner en práctica sistemas transparentes, equitativos y eficientes •฀
de adquisición de bienes y servicios por parte del Estado; otorgar
protección legal a funcionarios públicos y particulares que denuncien
hechos de corrupción.
Todas estas medidas reflejan un amplio consenso. Muchas de ellas se
encuentran mencionadas en las convenciones internacionales contra la
corrupción.
En el panel sobre este tema26 en la reunión del 2008 se propusieron
sugerentes preguntas. Por ejemplo: ¿qué reformas priorizar en un plan
de modernización del Estado? ¿Conviene comenzar por sectores especí-
ficos, por ejemplo, la judicatura, la policía o la administración tributaria?
¿Cómo asegurar que las reformas sean sostenibles y cómo detectar
tempranamente estancamientos y retrocesos?
Para ilustrar la idea de proceder por etapas, dentro de un plan de mo-
dernización del Estado, y partiendo de la base de que para cada oleada
de reformas existen objetivos, instrumentos y actores diferenciados, se
relataron dos experiencias de promoción de la transparencia en Ecuador:
la del Ministerio de Finanzas y la del Municipio de Quito, respectivamente.
A través de esta presentación se enfatizó en la necesidad de avanzar
hacia una nueva generación de reformas con objetivos más ambiciosos,
26 La presentación en este panel estuvo a cargo de Orazio Bellettini, director ejecutivo de
Grupo Faro, Ecuador.
27
INFORME
y buscar las herramientas adecuadas para lograrlos, al tiempo que se
aprovechan los avances que ya se han conseguido, evitando retrocesos.
Al respecto, se subrayó que los desafíos de las reformas son diferentes
a nivel nacional y local, dada la variable cantidad y calidad de recursos
disponibles en cada lugar. También se destacó que en estos procesos
de modernización es importante no duplicar instituciones o funciones,
especialmente en contextos institucionales frágiles como es el caso en
la mayoría de los Estados de la región.
Además, se habló del desafío de pensar en mejores diseños institucionales
de los organismos autónomos que se creen, fortaleciendo su transpa-
rencia e independencia, así como establecer adecuadas normas sobre
nombramientos, duración en los cargos y autonomía presupuestaria, entre
otros. Todo ello con miras a consolidar la legitimidad e independencia
de los órganos estatales autónomos, evitando que sean cooptados por
partidos políticos o por el gobierno.
Es preciso tener en cuenta que, si bien la voluntad política y los liderazgos
pueden contribuir a impulsar las necesarias reformas del Estado, es
importante que éstas se implementen y avancen con independencia de
los agentes políticos, para lo cual se requiere establecer los incentivos
que promuevan reformas sustentables y duraderas. Estos incentivos
pueden estar dados, por ejemplo, a través de una adecuada reforma
del servicio civil, que responda a renovados parámetros de gestión
democrática.
Por último, se discutió acerca de la necesidad de revisar críticamente las
proposiciones de reformas del Estado que son motivadas exclusivamente
por razones de eficacia. Esta preocupación es pertinente teniendo en
cuenta el modo como muchos Estados e instituciones internacionales de
crédito han encarado la lucha contra la corrupción durante los 80 y 90,
que ha sido tachado de excesivamente “tecnocrático”. Si bien la eficacia
del Estado es un objetivo importante, no debe olvidarse que la probidad
pública, la transparencia y la rendición de cuentas son condiciones nece-
sarias para asegurar el respeto a los derechos de las personas y mejorar
la calidad del sistema democrático. En ese sentido, la modernización
es necesaria para cumplir con objetivos fundamentalmente políticos,
en el sentido amplio de la palabra. Desde esta perspectiva, el Estado
se entiende como el agente central para fortalecer las instituciones y la
convivencia democrática (y en particular para garantizar los derechos
fundamentales de las personas) y no meramente como un gestor de los
recursos y poderes públicos.
28
6. Metodologías para medir la corrupción y evaluar el impacto
de las estrategias anticorrupción
Otro de los temas que se abordó en la reunión de 200827 dice relación
con los instrumentos disponibles para medir la corrupción (encuestas,
indicadores, estudios de caso, etc.). Las tradicionales metodologías
de investigación para medir la corrupción y sus efectos, así como para
evaluar la utilidad de diversas estrategias para combatirla han sido objeto
de revisión crítica. En la reunión del 2004 se mencionó la necesidad de
desarrollar estudios sobre el problema de la corrupción desde una pers-
pectiva cuantitativa y cualitativa, más allá de encuestas de percepciones
o la confección de índices generales.
Hasta el momento, la herramienta de medición internacional más utilizada
por los gobiernos y los medios de comunicación es el Índice Global de
Percepción de la Corrupción (IPC) publicado anualmente por Transparencia
Internacional (TI). También existen otras herramientas de medición de la
percepción de la corrupción: (i) el Global Corruption Barometer (elabora-
do por TI, sobre la base de consultas sobre percepción, victimización y
opiniones sobre la corrupción); (ii) el Bribe Payers Index, índice que se
actualiza cada 3 ó 4 años y busca medir la efectividad de los 30 princi-
pales países exportadores en prevenir el pago de sobornos. (Este último
índice surgió en respuesta a las críticas que apuntaban a que el IPC sólo
consideraba a los países que aceptaban sobornos y no a aquellos que
los ofrecían); y (iii) el International Crime Victims Survey (ONU).
En años recientes se han realizado algunos estudios que miden el estado
de cosas en materia de transparencia, diferenciándose de las herra-
mientas que miden la percepción de la corrupción. Las mismas han sido
desarrolladas por organizaciones de la sociedad civil y han posibilitado
generar datos parciales en materia de acceso a información pública.
Tal es el caso del proyecto “Transparencia y Silencio”,28 de The Justice
Initiative, cuyos resultados fueron publicados en 2006, en inglés, y en
2007, en español. El estudio analiza cómo diversos países respetan o
no el derecho de acceso a la información, a partir del examen de más
de 1.900 pedidos de información presentados en 14 naciones (cuatro
de ellas de América Latina).
27 La presentación en este panel estuvo a cargo de Rosa Inés Ospina, Consejera de
Transparencia por Colombia, y los comentarios estuvieron a cargo de Christian Gruenberg,
de COPADI.
28 Para más información ver www.justiceinitiative.org
29
INFORME
Este tipo de estudios permite medir el desempeño de las instituciones
públicas en ciertas áreas críticas para la transparencia y el ejercicio de
derechos de las personas. Más aún, permite distinguir las diferencias
existentes entre los mecanismos de promoción de la transparencia y
los de lucha contra la corrupción, lo que es relevante para el diseño de
estrategias de trabajo tanto desde el Estado como desde los diversos
sectores de la sociedad civil.
Los resultados que arrojan estas mediciones respecto al estado de la
transparencia en América Latina son preocupantes.29
Un análisis crítico sobre estas materias debe poner atención en establecer
quiénes, cómo y para qué utilizan los estudios disponibles, así como qué
propuestas se contienen en los mencionados estudios sobre políticas de
promoción de la transparencia y de lucha contra la corrupción.
Para abordar estas cuestiones se organizó un panel en donde se comenzó
planteando la complejidad de medir un fenómeno como la corrupción que
es, por definición, oculto o secreto.
A esta dificultad se añade el hecho de que no siempre existe acuerdo res-
pecto a qué conductas y/o prácticas caben dentro del término “corrupción”.
Según se expresó en el panel, algunas personas proponen una definición
tan amplia (incluyendo no sólo actos ilegales sino también conductas
éticamente reprochables) que el concepto termina por desdibujarse.
Se planteó que si la corrupción es un fenómeno oculto por definición, tal
vez sería más útil intentar medir sus consecuencias.
El debate en este panel giró entonces sobre la posibilidad de medir co-
rrupción, sin necesariamente preguntar por la misma, a través de otros
indicadores como la pobreza, la violencia o el tipo de violaciones a los
DD.HH. Sin embargo, la relación causal entre estos factores y la corrupción
no siempre es concluyente como para establecer un indicador confiable a
partir de estas relaciones. Este enfoque serviría, entonces, para mostrar
la incidencia –parcial– de la corrupción en ciertos sectores. Sin embargo,
la imposibilidad de aislar esta variable (dado que es un fenómeno oculto)
y por tanto de conocer con exactitud su incidencia, nos deja con escasas
29 De acuerdo a los resultados del IPC, en América Latina, respecto de la mayoría de los
países americanos ha empeorado la percepción de corrupción (sobre algunos levemen-
te; sobre otros, otros en mayor medida), mientras que sólo tres países han mejorado
levemente su posición –Bolivia, Paraguay y Uruguay– si bien los dos primeros han
destacado por su mala ubicación en el ranking.
30
herramientas útiles. La pregunta que subyace a esta reflexión es ¿cómo
medir los efectos de un fenómeno difícil de medir? En términos de la
contribución al diseño de estrategias de combate a la corrupción, este
aporte sería limitado.
Más apoyo concitó la posibilidad de utilizar nuevas herramientas que miden
aspectos específicos de transparencia, como por ejemplo, el acceso a
la información o el grado de autonomía de los órganos de control. Este
nuevo foco podría complementarse con las mediciones más tradicionales
y ayudar a formar un cuadro más completo de la situación en un país o
sector determinado.
También se mencionó la utilidad de otros recursos disponibles para la
investigación del tema como la aplicación de encuestas, estudios de
caso, diagnósticos del sector público, entre otras.
De las conversaciones quedó claro que no es adecuado evaluar todas
estas herramientas por igual, ya que no todas tienen los mismos objetivos
ni las mismas pretensiones metodológicas. Así por ejemplo, se discutió
la utilidad del Índice de Percepción de la Corrupción de Transparencia
Internacional, que algunos participantes objetaron por su escasa consis-
tencia metodológica. Sin embargo, otros participantes señalaron que dicho
índice siempre tuvo un objetivo político que era posicionar el tema de la
corrupción en el debate público, el cual ha alcanzado plenamente.
Por último, se planteó que persiste el desafío y la necesidad de medir los
avances y el impacto de las estrategias anticorrupción de manera clara
y objetiva. Una medición de este tipo permitiría evaluar las acciones y
eventualmente corregirlas, así como mostrar públicamente las mejoras que
van aparejadas con la lucha contra la corrupción. No obstante subsisten
las preguntas de ¿cómo lograr una medición de estas características?
y ¿cómo manejar la tensión entre la enumeración de los problemas pen-
dientes y el reconocimiento de los avances?
7. Perspectivas internacionales sobre el movimiento anticorrup-
ción y el activismo ciudadano en torno a este tema dentro de
América Latina
Para una evaluación cabal del tema de la transparencia y lucha contra la
corrupción en América Latina, es necesario no sólo atender a la agenda
temática, sino también a los actores que impulsan esta agenda y a sus
estrategias de trabajo.
31
INFORME
En la reunión del año 2004 se tomó nota de un número de organizacio-
nes no gubernamentales especialmente dedicadas a la promoción de la
transparencia y la lucha contra la corrupción, tanto a nivel internacional
como nacional. En esa oportunidad se destacó el creciente interés en
estas cuestiones por parte de organizaciones intergubernamentales (ONU
y OEA) y de organizaciones multilaterales financieras (Banco Mundial,
Banco Interamericano del Desarrollo).
En aquella primera reunión de especialistas se concluyó que era necesario
trabajar en la coordinación y la conformación de redes entre estas distintas
organizaciones, con el fin de promover la coordinación y comunicación
entre quienes actúan en este campo. Además, se mencionó expresamente
que estos vínculos también deberían establecerse entre organizaciones
que específicamente se ocupan de cuestiones de transparencia y pro-
bidad con otras organizaciones de la sociedad civil que abordan estos
temas en algunos de sus programas, o que utilizan herramientas como
el acceso a la información.
En el curso de esta sesión de trabajo de la reunión de 2008
30
se destacó
cómo las redes, alianzas, plataformas o coaliciones han aumentado en
los últimos años en la región de América Latina y cómo han contribuido
al avance de la movilización ciudadana y a la evolución del movimiento
anticorrupción. Se comprobó que cada vez hay más sectores interesa-
dos en monitorear al Estado en distintos campos de políticas públicas y
desempeño de los servidores públicos.
Una de las participantes cuestionó la afirmación de que existe un “movimiento
anticorrupción” en la región. Ello, dado que no se advierte un consenso
amplio y consolidado sobre la agenda de trabajo que permita coordinar el
trabajo entre las distintas organizaciones dentro de este campo, al menos
no en el grado que se evidencia en el ámbito de los derechos humanos.
En este contexto, se planteó la importancia de que exista información
actualizada y sistematizada referida a quién está haciendo qué entre las
organizaciones de la región en el campo de la transparencia.31
30
Las presentaciones estuvieron a cargo de Rosa Inés Ospina, consejera rectora de
Transparencia por Colombia y miembro individual de TI, y Mariclaire Acosta, directora
del Programa para las Américas del ICTJ.
31 A partir de este comentario, el Programa de Democracia y Derechos Humanos del CDH
sistematizó la información disponible en las páginas web de las principales instituciones
de la sociedad civil que trabajan en el campo de lucha contra la corrupción, sobre los
proyectos de promoción de la transparencia. Dicha información está disponible en el
Anexo 2 del presente informe.
32
En el debate sobre este tema se propusieron prioridades para el trabajo
futuro: (i) aumentar las capacidades de las organizaciones y grupos que
trabajan promoviendo la transparencia y la lucha contra la corrupción,
ofreciendo programas de formación para sus miembros; (ii) incrementar
el respaldo internacional a activistas y líderes; (iii) promover las reformas
legales e institucionales que facilitan el desarrollo de estas actividades,
como, por ejemplo, sistemas de acceso a información pública, fiscalías
y judicaturas especializadas en el combate a la corrupción, normas sobre
protección de denunciantes y el fomento al periodismo investigativo.
33
INFORME
III. Conclusiones y recomendaciones
A propósito de los distintos paneles de la reunión y de la sesión plenaria
final, pueden formularse, a modo de recapitulación, las siguientes consi-
deraciones de orden general:
a) Subyace en los debates sobre corrupción y falta de transparencia en
los países de la región la convicción de que las formas prevalecientes
de “hacer política” son dañinas y se hallan en crisis; que la calidad
de las instituciones públicas es baja, y que la corrupción afecta
particularmente a personas que viven en condiciones de exclusión o
vulnerabilidad.
b) Hubo coincidencia en que vincular la temática y los movimientos de
derechos humanos y anticorrupción abre interesantes posibilidades de
análisis y acción. Al mismo tiempo, es claro que estas proposiciones
son incipientes y deben desarrollarse con mayor profundidad.
c) Respecto al derecho de acceso a la información pública, las conver-
saciones ya no giraron en torno a la necesidad de generar normas
sino, tomando en cuenta las características de la mayoría de los
Estados en la región, versaron sobre la dificultad para que las normas
existentes se cumplan en la práctica.
d) En cuanto a la relación entre política y dinero, un tema clásico de la
agenda de lucha contra la corrupción, las conversaciones estuvie-
ron marcadas por la necesidad de perfeccionar los mecanismos de
control y rendición de cuentas en un sentido amplio, no sólo en lo
que dice relación con el financiamiento de las elecciones populares.
En este sentido, cobró especial relevancia el análisis del fenómeno
del clientelismo. Se puso especial atención a la cuestión de género,
y cómo el fenómeno clientelar tiene impactos diferenciados sobre
varones y mujeres, afectando a estas últimas de manera especialmente
crítica.
e) Sobre la relación entre dinero y política, se analizaron también dos
iniciativas globales de promoción de la transparencia en sectores
específicos de la economía: la distribución de medicamentos y las
industrias extractivas. Estos proyectos aplican un sistema de alianzas
entre actores de múltiples sectores (organizaciones de la sociedad
civil, Estado, empresas). Las conversaciones reflejaron un consenso
respecto a la relevancia de estas áreas de trabajo, siempre que no
se desconozcan los múltiples intereses en juego (contrapuestos en
34
ocasiones) y las diferencias en las posiciones de poder de los actores
que participan.
f) Finalmente, sobre las mediciones y herramientas de investigación
en este campo, se reiteró la necesidad de contar con estudios que
den cuenta de las complejidades de los fenómenos de corrupción.
Respecto de la utilidad de otras herramientas conocidas que miden
percepción de ciertos actores sobre el fenómeno (como el Índice
Global de Percepción de la Corrupción que desarrolla Transparencia
Internacional anualmente), hubo quienes destacaron su utilidad polí-
tica y otros que la pusieron en duda, pasados ya 15 años desde su
lanzamiento.
Temas prioritarios
En último término, los siguientes temas, cuya enumeración no busca
reflejar un orden de importancia, fueron identificados como prioritarios
para el trabajo de los gobiernos, las organizaciones de la sociedad civil
y la academia en la región:
a) Mejorar la probidad y transparencia de la actividad política. Este
punto abarca, en general, la relación entre dinero y política, esto es,
no sólo el financiamiento de partidos y campañas electorales, sino
también enfrentar el fenómeno de la captura del Estado (sea por
parte de intereses privados o por los partidos políticos que detentan
el gobierno) y la práctica del clientelismo.
b) Resaltar el impacto que tiene la corrupción para grupos o sectores
excluidos o marginados. En este sentido es de particular importan-
cia monitorear la formulación y ejecución de políticas y programas
públicos diseñados para superar la pobreza, la discriminación y la
exclusión social.
c) Combatir la corrupción y promover la transparencia en sectores de
actividad específicos en cada uno de los países; por ejemplo, indus-
trias extractivas, salud, educación.
d) En cuanto a la herramienta de acceso a la información pública, interesa
difundir la existencia de estos mecanismos y la manera de utilizarlos.
Al mismo tiempo, velar porque las autoridades responsables produz-
can información de calidad (veraz, completa y oportuna) y organicen
y archiven debidamente la organización relevante que generan o de
que disponen.
35
INFORME
e) Abordar el impacto del crimen organizado en la proliferación de la
corrupción y el debilitamiento del Estado, en muchos países de nuestra
región. Si bien no se discutió esta cuestión durante los paneles, sí
surgió a la hora de pensar las prioridades de trabajo.
f) Fomentar el periodismo investigativo sobre corrupción y, en general,
la cobertura de estos temas por los medios de comunicación masiva,
enfocándose en la remoción de los obstáculos para que estas acti-
vidades puedan realizarse o desarrollarse.
g) Atender a la transparencia de las organizaciones de la sociedad civil
que laboran en este campo y en áreas afines, procurando que adopten
formas de accountability social.
Las personas participantes consideraron que estas prioridades correspon-
den a una agenda de segunda generación, en el sentido de que algunos
temas que antes eran prioritarios ya no lo son tanto, o bien que dentro
de determinados temas hay nuevos aspectos a los cuales dar atención
preferente.
Estrategias prioritarias
Algunas personas hicieron una distinción entre temas y estrategias,
incluyendo entre estas últimas ciertos objetivos que otros destacaron
como temas prioritarios, y que a su juicio tienen un carácter instrumen-
tal. En este recuento hemos mantenido estos temas/estrategias en
ambos listados para hacernos cargo de estas dos posibles miradas.
Las estrategias que se mencionan a continuación fueron pensadas
para organizaciones de la sociedad civil, academia e instituciones
del Estado.
a) Vincular los principios y normas de DD.HH al trabajo anticorrupción,
especificando qué derechos o normas estarían implicados (por ejem-
plo, no discriminación, libertad de expresión, participación política,
derechos económicos, sociales y culturales).
b) Fortalecer la investigación académica y estudios de casos para
comprender adecuadamente los problemas de corrupción y poder
generar propuestas de solución.
c) Extraer lecciones de distintas experiencias y sistemas sobre acceso
a información pública veraz, útil y oportuna, para promover y perfec-
cionar esta herramienta.
36
d) Utilizar el método de litigios estratégicos32 como parte de la estrategia
de lucha contra la corrupción.
e) Actuar a nivel regional, nacional y local, promoviendo la formación de
redes y otras formas de colaboración y coordinación entre distintas
organizaciones que permitan intercambiar experiencias y compartir
estrategias de trabajo.
f) Desarrollar programas de capacitación de personal de organizaciones
de la sociedad civil y del Estado en estas materias.
g) Aumentar la transparencia y rendición de cuentas de las ONGs.
32 Para mayor información sobre litigios estratégicos, ver: Centro de Estudios Legales y
Sociales (CELS), “La lucha por el derecho”, Buenos Aires: Siglo XXI Editores, Argentina,
2008.
37
INFORME
Tres especialistas comentan la agenda
de trabajo de la reunión
Elisabeth Ungar Bleier
(Directora Ejecutiva, Corporación Transparencia por Colombia)
El documento “Anticorrupción: actualizando los desafíos”, que recoge las
principales conclusiones de la Segunda Reunión Regional de Especialistas
en Transparencia, Rendición de Cuentas y Lucha contra la Corrupción
en América Latina realizada en Santiago, Chile, en noviembre de 2008,
constituye un interesante ejercicio para activistas, académicos, miembros
de organizaciones sociales y ciudadanos y ciudadanas interesados en
conocer el estado del arte sobre estos temas. Y permite al lector tener
una visión retrospectiva y prospectiva sobre algunos de los problemas,
avances, desafíos e incluso las amenazas que han enfrentado y enfrentan
quienes desde diferentes ámbitos de acción y a partir de diversas miradas
han trabajado en áreas relacionadas con la transparencia, la lucha contra
la corrupción y la rendición de cuentas en la región.
En primer lugar, es importante resaltar la pertinencia, relevancia, oportu-
nidad y vigencia que estos temas siguen teniendo en la agenda política,
social y económica de América Latina, lo cual contrasta con el poco
desarrollo que en muchos países han tenido las políticas para hacerle
frente a la corrupción y a las nuevas modalidades que esta ha adquirido
en los últimos años, así como los obstáculos para garantizar el libre y
continuo acceso a información de calidad.
En segundo lugar, es relevante destacar la estrecha interrelación
entre la corrupción y otros problemas que adquieren cada vez más
relevancia en varios países latinoamericanos como son las violaciones
a los derechos humanos, las crecientes desigualdades económicas,
la pobreza, la desafección por la política, la opacidad de los límites
entre lo público y lo privado y el debilitamiento de la institucionalidad
democrática, entre otros.
En tercer lugar, es evidente que estos desafíos y transformaciones
hacen necesario diseñar estrategias igualmente novedosas, creativas
y contundentes, no solamente para presionar y exigirles a los gobier-
nos la adopción de políticas eficaces y efectivas para prevenir y luchar
contra la corrupción, sino también a los grupos de interés y del sector
privado, que por acción o por omisión han contribuido a incrementar
el fenómeno.
38
En cuarto lugar, parece ser una constante el llamado a involucrar más
activamente a las organizaciones de la sociedad civil y a la ciudadanía en
general en las acciones para identificar y combatir actos de corrupción,
bajo el entendido de que estos inciden en sus condiciones y calidad de
vida.
Es indudable que la transparencia, la rendición de cuentas y la lucha contra
la corrupción son fundamentales para enfrentar algunos de los grandes
retos de la democracia en América Latina hoy en día. Uno de los más
preocupantes es el debilitamiento institucional asociado a fenómenos
como la creciente personalización de la política; a los continuos cambios
en las reglas de juego para favorecer a los mandatarios en ejercicio; a la
utilización de mecanismos propios de las “democracias plebiscitarias” para
“legitimar” las decisiones, desconociendo o subvalorando las instituciones
e instrumentos de la democracia representativa; a la frecuente apelación
al “pueblo” y a la popularidad de los gobernantes para tomar decisiones;
al debilitamiento y pérdida de credibilidad y legitimidad de los órganos de
representación y de los partidos políticos; y por supuesto, a la captura
del Estado por parte de actores legales e ilegales –narcotraficantes,
paramilitares y guerrilla–.
Si bien la democracia no se agota en las formas, las instituciones importan
y son una barrera muy importante para combatir la corrupción y los riesgos
de incidencia indebida en las decisiones y actuaciones gubernamentales
por parte de intereses particulares, legales e ilegales, públicos y privados,
nacionales e internacionales. Y esto necesariamente pasa también por
pensar en la calidad de la democracia y en lo que Guillermo O’Donnell33
ha llamado “Democracia de baja intensidad” o de baja calidad, aduciendo
que si bien todos los ciudadanos gozan –por lo menos en teoría– de
los mismos derechos políticos, amplias poblaciones se ven privadas
de derechos sociales, evidenciados en la desigualdad y la pobreza, y de
derechos civiles, viviendo en situaciones de continua inseguridad e incluso
humillación. Traigo a colación esta reflexión porque, como se advierte en
el Informe “Anticorrupción: actualizando los desafíos”, “las acciones dentro
el trabajo anticorrupción deben ir acompañadas con otras, encaminadas a
disminuir la pobreza y la exclusión social en la región, pues, como quedó de
manifiesto en el curso de los debates que tuvieron lugar, son los sectores
y personas sometidos a estas condiciones quienes están más expuestos
a sufrir los abusos y daños que trae consigo la corrupción”.
33 O’Donnell, Guillermo. Notas sobre la Democracia en América Latina. En: La Democracia
en América Latina. Hacia una Democracia de Ciudadanos y Ciudadanas. El Debate
Conceptual sobre la Democracia. PNUD, 2004.
39
INFORME
Una de las razones que explica esta situación es que varios de los Estados
de la región “no han sido capaces de extender su legalidad a la totalidad
de sus territorios, con fuertes ineficiencias burocráticas y con una credi-
bilidad que decrece ante la desprotección de los ciudadanos y la excesiva
inclusión de intereses privados como guía del accionar de los Estados.
Por esta razón, alcanzar la ciudadanía social,(...) constituye el principal
desafío (…), porque, además, los grupos más excluidos del ejercicio pleno
de la ciudadanía social son los mismos que sufren carencias en las otras
dimensiones de la ciudadanía. Los problemas centrales en este plano son la
pobreza y la desigualdad, que no permiten que los individuos se expresen
como ciudadanos con plenos derechos y de manera igualitaria en el ámbito
público, y erosionan la inclusión social” (PNUD, 2004, p. 26).
Para terminar, quisiera hacer unos breves comentarios sobre el caso
de Colombia, donde la captura del Estado ha adquirido unas caracte-
rísticas particulares por la activa presencia e intervención de actores
relacionados con actividades ilegales, en particular con el narcotráfico.
Como lo señalan Garay, Salcedo, de León y Guerrero,34 “Los grupos
narcotraficantes y aquellos vinculados de manera directa o indirecta con
dicha actividad han sido un factor dinamizador de distintos procesos de
captura y cooptación del Estado. El narcotráfico en Colombia no solo ha
generado una gran cantidad de mano de obra delictiva, sino que grupos
subversivos y antisubversivos, que no siempre fueron narcotraficantes,
han incursionado a esta actividad por los cuantiosos recursos que de
allí se derivan, los cuales sirven como fuente de financiación para su
expansión y dominio territorial” (Garay, et al. p. 98). Todo esto ha tenido
efectos negativos en los ámbitos social, político, cultural y económico de
la sociedad colombiana, “al fomentar la formación y propagación de una
cierta aculturación mafiosa” (Garay, 1999). Pero además “los narcotrafi-
cantes, interpretados como actores interesados en capturar o cooptar el
Estado, pueden desarrollar capital social perverso orientado a aprovechar
algunos ‘vacíos estructurales’ en el mercado y el Estado para su propio
beneficio” (de León y Salcedo, 2008). Algunas de las manifestaciones
de estos fenómenos han sido la participación directa o indirecta en el
Congreso de la República y la incidencia en el proceso de formulación de
leyes, la infiltración de diversos procesos electorales y la influencia en la
elección de presidentes, congresistas, alcaldes y gobernadores, así como
la injerencia en la Rama Judicial y en sus decisiones.
34 Garay, Luis Jorge; Salcedo, Eduardo; de León Isaac y Guerrero, Bernardo. La Captura y
Reconfiguración Cooptada del Estado en Colombia. Fundación Método, Fundación Avina,
Corporación Transparencia por Colombia, Bogotá: Septiembre 2008.
40
La evolución de estos fenómenos ha incidido en cambios en la naturaleza,
manifestaciones, alcances y dimensiones de la corrupción en Colombia,
la cual ha “avanzado a formas particularmente sofisticadas, ambiciosas
y estructuralmente perjudiciales. Aquello que hasta hace algunos años se
conocía tradicionalmente como corrupción –el soborno, la adjudicación
indebida de contratos, el clientelismo y el desvío de recursos públicos–,
ha cambiado al punto de que, actualmente, solo puede analizarse y
entenderse en un contexto más amplio que el tradicional, ante el papel
determinante que han ejercido procesos y actores de corte mafioso”
(Garay y Salcedo, 2008).
La gran complejidad y capacidad de mutación de fenómenos como la
corrupción, la captura y la cooptación del Estado hacen necesario que
diferentes sectores de la sociedad –academia, organizaciones sociales,
organismos gubernamentales, comunidad internacional y medios de
comunicación– afinen las herramientas analíticas y conceptuales para
entenderlos mejor, pero, sobre todo, diseñen los instrumentos y las
políticas para identificar los riesgos y para combatirlos y castigarlos
con eficacia y efectividad. Esto exige involucrar más activamente a los
ciudadanos en estos procesos, como paso esencial para alcanzar una
democracia de calidad.
Manuel Garrido
(Director de los Programas de Justicia y
Transparencia – CIPPEC, Argentina)
Mientras en el contexto internacional se habla ya de la próxima frontera
en la lucha contra la corrupción, en varios países de nuestra región ni
siquiera hemos consolidado reformas encaradas a fines de los 80 y co-
mienzos de los 90. El documento revela nuevas preocupaciones en torno
al fenómeno de la corrupción, que conviven con otras que se mantienen
desde hace años.
Es correcto aquello que se menciona acerca del limitado espectro de las
reformas del Estado que se han enfocado predominantemente a criterios
de eficiencia descuidando lo relativo a la probidad pública. Los organis-
mos especializados en la prevención e investigación de la corrupción,
mediante el despliegue de ciertas políticas de transparencia, como el
establecimiento de regímenes de declaraciones juradas patrimoniales o
el control de posibles conflictos de interés, han implicado un gran avance
que, sin embargo, dista de consolidarse, al carecer de autonomía suficiente
41
INFORME
y hallarse atados a los vaivenes políticos y la ciclotimia que exhiben los
gobiernos en esta materia.
Otro obstáculo para la fortaleza de este tipo de órganos y de políticas
de prevención que coincidan en estándares básicos compartidos, es el
distinto grado de involucramiento de los diversos poderes y en algunos
países, como la Argentina, la existencia de numerosas estructuras esta-
tales autónomas propias del federalismo. En ese sentido, más allá del
compromiso asumido a través de diversas convenciones y de la invitación
a las provincias para que se adhieran a ciertas condiciones básicas, en
la Argentina la mayoría de ellas carece de normas precisas y exigentes
en materia de ética pública y de órganos especializados en promoverlas
y controlarlas.
Debe prestarse atención, por otro lado, a las deficiencias estructurales
de los sistemas judiciales de la región y a la persistencia de su ineficacia,
pese a sostenidos esfuerzos de reforma que vienen desarrollándose en
las últimas décadas.
Las experiencias que se mencionan en el presente informe en materia
de iniciativas sectoriales contra la corrupción constituyen un ejemplo
de las posibilidades de articular acciones entre distintos actores, cuyo
esfuerzo, por lo general, ha sido escaso. La asociación entre el concepto
de responsabilidad empresaria y el respeto de estándares éticos básicos
abre también el camino para una acción relevante del sector privado en la
lucha contra la corrupción, que no sea puramente cosmética. Es posible
pensar y promover, entonces, este tipo de articulaciones y otros espacios
útiles para que el sector privado revele la información de que dispone
sobre hechos de corrupción y que esta información dé lugar a iniciativas
adecuadas, ya sea en materia de sanción, o bien en el desarrollo de pro-
puestas que impliquen una modificación de las políticas y sistemas que
exhiben hoy aquellas debilidades que favorecen la corrupción.
Hace pocos días, la absolución de un ex presidente africano en una impor-
tante causa puso nuevamente sobre el tapete la impotencia de los sistemas
judiciales nacionales para dar adecuada respuesta a los casos de gran
corrupción que involucran a políticos prominentes de los Estados en que
los procesos se desarrollan.
35
Una vez más se alzaron voces proponiendo
llevar este tipo de casos fuera de las jurisdicciones nacionales. Éste es uno
de los aspectos en que la trayectoria del movimiento de derechos humanos
y la evolución experimentada en ese ámbito en las últimas décadas puede
ser capitalizada por el movimiento anticorrupción.
35 New York Times, 17 de agosto de 2009, “Former Zambia Leader Is Aquitted”.
42
El informe refleja una rica discusión sobre estas cuestiones, relevante a la hora
de capitalizar experiencias que pueden resultar sumamente útiles para trazar
metas y horizontes hacia los cuales dirigirnos. La historia del movimiento de
derechos humanos y los logros obtenidos pueden ser una interesante guía
de acción. Habrá que evaluar, por cierto, si es posible simplemente tratar
de repetir a grandes rasgos una experiencia en gran medida exitosa o, en
su caso, cuáles son las dificultades o ajustes necesarios a tener en cuenta.
Las propuestas de reproducción del modelo36 suelen enfrentar dificultades
debido a las diferencias existentes entre uno y otro fenómeno.
Por lo pronto, un sistema de ese tipo tropezaría con la dificultad de
individualizar a las víctimas de una afectación concreta, con los peligros
de convertirse en una cuarta instancia en materia penal, con dificultades
para reconocer legitimación a órganos del Estado que impulsen políticas
anticorrupción. O bien con los problemas inherentes a la usual falta de
independencia de éstos o a los cambios de enfoques y políticas que se
dan en nuestra región cuando se producen cambios de gobiernos, lo que
podría dar lugar al abandono de acciones impulsadas en el inicio con
ímpetu, reproduciendo entonces a nivel global los problemas ya señalados
respecto del ámbito interno.37
¿Deberían evaluarse los incumplimientos de las normas internacionales
en la materia o la acción frente a casos concretos de corrupción? ¿Cuál
sería una reparación adecuada? Como vemos, muchos interrogantes no
son sencillos de responder. Pero también es cierto que los sistemas de
supervisión actual son débiles y no han generado, por cierto, una ola
transformadora de las prácticas imperantes en cuyos intersticios se
cuela la corrupción.
Habrá que evaluar oportunamente experiencias con objetivos emparentados
que pueden ser ilustrativas, como la CICIG (Comisión contra la Impunidad
en Guatemala), examinando por un lado la conexión de la corrupción con
el fenómeno del crimen organizado y, por otro, la eficacia de la inserción
de un organismo internacional extraño a los mecanismos estatales tra-
dicionales y su impacto en la impulsión de modificaciones estructurales
en estos últimos.
36 Se propone hasta el establecimiento de una Corte Interamericana contra la Corrupción,
con las consiguientes dificultades para determinar su competencia. Ver, por ejemplo,
Manfroni, C., Hacia una corte interamericana contra la corrupción, Revista Mores Maiorum,
Nro. 3, Universidad Católica Argentina, Buenos Aires, p. 39.
37
El ejemplo de Zambia citado al comienzo es una muestra de esos vaivenes en el impulso
de casos según quién sea el gobernante de turno.
43
INFORME
Una cuestión muy interesante, que el informe destaca, se refiere a la po-
sibilidad de encauzar cuestiones trascendentes en la lucha anticorrupción
dentro de los esquemas existentes de protección de los derechos humanos.
O sea, una estrategia análoga a la que se propuso oportunamente para
la promoción de la exigibilidad de los derechos económicos, sociales
y culturales, cuando se recomendó reconducir su exigencia al reclamo
de derechos civiles y políticos.38 Un ejemplo exitoso de esa estrategia
es la acción desarrollada en el caso Claude Reyes y otros vs. Chile que
se menciona en el informe en relación con el acceso a la información
pública, cuya exigibilidad se recondujo a través del derecho a la libertad
de pensamiento y de expresión y del derecho a la protección judicial. Allí
claramente se enlazaron ambos ámbitos, y merced al intercambio de
discursos y procedimientos se produjo un avance sin precedentes en la
materia,39 al obtener el reconocimiento legitimador de la propia Corte
Interamericana de Derechos Humanos.
Las conexiones con la agenda de derechos humanos abren posibilidades
que deben explotarse con creatividad, en conexión con la profundización
de la democracia, la eliminación de la desigualdad, el funcionamiento de
los sistemas de justicia y la profundización de la participación política. En
esa dirección, la corrupción suele generar una violación a la obligación
estatal de no discriminar. Esta obligación negativa para el Estado constituye
una gran fuente de justiciabilidad a través de los mecanismos preestable-
cidos de protección de los derechos humanos. Semejante camino podría
emprenderse en materia de derechos económicos, sociales y culturales
lesionados por la corrupción, o el acceso a un juez independiente e im-
parcial afectado a raíz de la corrupción. O bien la violación de derechos
laborales o de otro tipo a raíz de represalias aplicadas a denunciantes
o testigos de buena fe de hechos de corrupción (whistleblowers), que
son muy habituales en nuestro medio, y a las que el Estado, pese a las
obligaciones asumidas en las convenciones contra la corrupción, no da
respuesta alguna. Un sendero ya ha sido trazado, si bien básicamente,
por la propia Comisión Interamericana de Derechos Humanos.40 Esas
pinceladas deben robustecerse.
38
Abramovich, V., Courtis, C, Hacia la exigibilidad de los derechos económicos, sociales y
culturales. Estándares internacionales y criterios de aplicación de los tribunales locales,
en La aplicación de los tratados de derechos humanos por los tribunales locales, CELS,
Ed. Del Puerto, Buenos Aires, 1997, p. 283.
39
Más allá de la necesidad de promover y multiplicar el ejercicio de este derecho que pone
de resalto también el Informe.
40 Ver el Tercer Informe sobre la situación de los derechos humanos en Paraguay, año
2001, capítulo II, g).
44
Otro aspecto fundamental sobre el que también se hace hincapié en el
informe es el de los límites a la persecución de la corrupción, de modo tal
que no se materialicen violaciones a los derechos humanos. La experiencia
de ciertos países, que con la aplicación de penas crueles e inhumanas o
bien con el desconocimiento de garantías procesales básicas, acometen
contra la corrupción con un pretendido afán moralizador, deben denun-
ciarse categóricamente. En esta cuestión también pueden resultar útiles
los ecos de la discusión con aquellos que objetan lo que califican como
“neopunitivista” a la persecución de graves violaciones a los derechos
humanos limitando la aplicación de mecanismos que usualmente se
coronan con la impunidad.
Aquí también habrá que equilibrar los derechos de los imputados con el
de los afectados por la corrupción, que primordialmente son también
–como lo pone de manifiesto el Informe– aquellos que a raíz de factores
estructurales sufren un trato desigual por parte del Estado. Para colmo,
tal victimización se encuentra mediada por la presencia del Estado como
el damnificado directo por los hechos de corrupción, que es aquél en cuyo
ámbito se perpetúan prácticas estructurales de impunidad.
Deberán evaluarse también mecanismos que apunten a restablecer
la desigualdad generada por un ejercicio selectivo del poder punitivo,
descartando aquellos procesos meramente aparentes o fraudulentos
–que en nuestro ámbito y en relación con la corrupción son mayoría– o
bien limitando los efectos de la prescripción de cara a procesos que se
eternizan sin avance alguno, especialmente mientras los investigados aún
mantienen alguna parcela de poder.
Debe tratarse, simplemente, de procurar una aplicación racional e igualitaria
del derecho penal general,41 que en esta materia exhibe un desequilibrio
atroz y la usual falta de reparación de los perjuicios generados.
Roberto de Michele
(Asesor de Políticas Senior, Oficina de Integridad Institucional, BID)
A continuación desarrollo cuatro observaciones al informe de la Segunda
Reunión Regional en Transparencia y Lucha contra la Corrupción.
41
Abramovich, V., “Transplante” y “Neopunitivismo”. Debates sobre la aplicación del derecho
internacional de los derechos humanos en la Argentina, en Activismo de los derechos
humanos y burocracias estatales. El caso Walter Bulacio, CELS, Ed. Del Puerto, Buenos
Aires, 2008, p. 249.
45
INFORME
1. Impunidad/persecución de la corrupción
La impunidad frente a los hechos de corrupción es una cuestión central
en la agenda actual. No hay países en la región con altos niveles de
corrupción que muestren a la vez un poder judicial independiente capaz
de garantizar mínimamente que se aplicarán sanciones a los infractores.
Existe suficiente documentación en cuanto al efecto que esto genera en
los incentivos de los actores públicos y privados. En especial, la sensación
de impunidad lleva a confirmar la irrelevancia del respeto por la ley, tanto
por parte de aquellos que la transgreden normalmente como por parte
de aquellos que normalmente observan la ley, pero pueden enfrentarse
a situaciones específicas de posible apartamiento de las normas. La
impunidad se extiende no solamente a delitos contra la administración
cometidos por funcionarios públicos, sino que además comprende otros
delitos –en especial los delitos de cuello blanco– que gozan del mismo
grado de impunidad en muchos de los países de la región.
2. “Captura del Estado”
Utilizo esta expresión dado que se ha convertido en casi un término de arte.
Refleja el siguiente problema: la posibilidad de que el sector privado controle
al sector público que específicamente debe regularlo a fin de (a) evitar ser
regulado de manera objetiva, imparcial e independiente, (b) evitar multas
u otras medidas administrativas adversas y (c) favorecer al propio sector
por sobre otros sectores en la típica puja redistributiva de los recursos
públicos. Desde luego existen otras razones por las cuales el sector pri-
vado busca la captura del regulador, pero estas son las principales. Los
ejemplos abundan: sistema financiero de los EE.UU., sistemas de obras
sociales capturados por entidades sindicales en varios países de LAC,
sistemas de protección arancelaria o regímenes tributarios especiales
para sectores industriales, etc. Muchos de estos beneficios se obtienen
mediante contribuciones partidarias y en algunos casos a través del pago
directo de sobornos. En cualquier caso, los montos por transferencias
económicas que se producen por estas maniobras son seguramente los
más significativos en materia de impacto de la corrupción.
Si bien el documento muestra dos enfoques sectoriales (MeTA, EITI), estas
son respuestas que no se entienden cabalmente si no se describe cuál es el
problema subyacente. La captura del Estado es concomitante al problema
de la desarticulación del sector público. Los países en los cuales no existen
carreras administrativas, o una política de control de conflictos de interés o
una política de control de las contribuciones políticas desde luego son más
proclives a un Estado débil y, por lo tanto, pasibles de captura.
46
3. Impacto de los tratados internacionales
La región ha ratificado los principales tratados internacionales (OEA, ONU,
OECD, GAFI). Estos instrumentos están teniendo un impacto relevante
en el impulso de la agenda anticorrupción, pero el documento no hace
mención de este tema. En especial, tienen impacto en la medida que los
procesos de evaluación recíproca comienzan a evidenciar los déficit en
materia de los compromisos adoptados por los Estados. Estas prácticas
documentadas permiten identificar oportunidades de promoción de políticas
de transparencia y control de la corrupción frente a las cuales el Estado
tiene compromisos concretos frente a la comunidad internacional.
4. Lavado de dinero y crimen organizado
La región sufre crecientes problemas de crimen organizado y este nece-
sariamente se vincula de un modo u otro con temas de lavado de dinero
y corrupción. Esta es una relación compleja que en algunos países ha
tenido abordajes relativamente eficaces (EE.UU., década del 80, y en
la actualidad, Italia finales de la década del 80). Sin embargo, no hay
mención alguna de este fenómeno y su impacto en el sistema político y
la economía legítima.
47
INFORME