Las reservadas negociaciones de los gobiernos de Allende y Nixon sobre la nacionalizacion del cobre.

• Author: Bonnefoy M., Pascale

Resumen

En julio de 1971 el gobierno chileno nacionalizó la Gran Minería del Cobre sin otorgar indemnización a las corporaciones estadounidenses hasta entonces co-propietarias de los yacimientos. Tras este hecho, se agravaron las medidas de coerción y estrangulamiento económico que ya imponía Estados Unidos sobre el gobierno de Salvador Allende, llevando al gobierno chileno a buscar un arreglo que alivianara el bloqueo económico de que era objeto. Ofreció negociar las indemnizaciones, en circunstancias de que no tenía voluntad de hacer concesiones y tampoco se lo permitían factores de política externa y restricciones constitucionales. Estados Unidos, en defensa de sus inversionistas, se rehusó a discutir cualquier otro tema que no fueran las indemnizaciones. Entre 1972-1973 hubo cuatro rondas de conversaciones reservadas que terminaron en un total impasse. Ambas partes se entramparon en sus propios argumentos, basados en una férrea defensa de principios, en divergentes interpretaciones del derecho internacional y en desacuerdos sobre los temas de la agenda.

PALABRAS CLAVE: Nacionalización del cobre--indemnizaciones--Salvador Allende--Estados Unidos--relaciones bilaterales

Abstract

In July 1971, the Chilean government nationalized the copper industry without compensating U.S.-based corporations that were, until then, co-owners of the mines. After nationalization, the coercive measures and economic strangulation the United States government was already applying against the Salvador Allende government became more acute, leading the Chilean government to seek a negotiated arrangement that would bring economic relief from the U.S.-imposed blockade. Chile offered to negotiate compensations, linked to the solution of other bilateral issues, in circumstances that it had no intention of making such concessions, bound by domestic politics and constitutional restrictions. There were four rounds of confidential bilateral conversations in 1972-1973 that ended in a total impasse. Both sides became entrapped by their own arguments, based on a fierce defense of principles, divergent interpretations of international law and disagreements on the negotiation agenda.

KEYWORDS: Nationalization of copper--compensations--Salvador Allende--United States--bilateral relations--negotiations

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The confidential negotiations of the Allende and Nixon governments over the nationalization of the copper industry

El 11 de julio de 1971 el Congreso de Chile aprobó por unanimidad una reforma constitucional para nacionalizar la Gran Minería del Cobre, entonces de propiedad de sociedades mixtas compuestas por la empresa minera estatal Codelco y varias empresas multinacionales.

La nacionalización del cobre bajo el gobierno del Presidente Salvador Allende vino a completar un proceso iniciado por el gobierno anterior de Eduardo Frei Montalva (1964-1970). A partir de 1964, tras firmar convenios con las multinacionales hasta entonces propietarias de las principales minas del país, el Estado de Chile había pasado a controlar 51% de las acciones de la Compañía Minera El Teniente, con el restante 49% en manos de Braden Copper, subsidiaria de la estadounidense Kennecott Copper Corporation. A partir del convenio firmado con Cerro Corporation, el Estado chileno llegó a controlar 30% de la Compañía Minera Andina. Y por último, se firmó un convenio con la empresa Anaconda para darle 25% de participación al Estado de Chile en la explotación del yacimiento Exótica.

En 1969, Anaconda acordó la formación de sociedades mixtas para explotar sus principales yacimientos, Chuquicamata y El Salvador. La subsidiaria de Anaconda, Chile Exploration Company, y el Estado de Chile formaron la Compañía de Cobre Chuquicamata, con 51% de participación del Estado chileno. La otra empresa subsidiaria de Anaconda que explotaba el yacimiento Salvador, Andes Copper Mining, se asoció con Codelco, constituyendo la Compañía de Cobre Salvador y Codelco pasó a controlar 51% de la propiedad.

Para hacer efectivas estas operaciones, Codelco obtuvo préstamos de organismos internacionales y de las propias empresas cuyas acciones estaba adquiriendo. Los pagarés eran garantizados por el Estado de Chile, que en algunos casos se pagarían en Nueva York con arreglo a las leyes de ese estado, y los préstamos de las empresas fueron asegurados por la Overseas Private Investment Corporation (OPIC), organismo estatal estadounidense que garantiza y asegura las inversiones privadas estadounidenses en países en desarrollo.

Tal era la situación al momento de nacionalizarse la Gran Minería del Cobre. La reforma constitucional incluyó disposiciones que establecían la manera en que se determinaría una > a las empresas nacionalizadas y dejaron la decisión de fijar el monto a la Contraloría General de la República. Según la ley de reforma constitucional, el Contralor debía descontar de la indemnización los derechos mineros, el valor de los bienes en mal estado y las revalorizaciones de activos a partir de 1964; la eventual indemnización debía tomar en cuenta el valor libro de las empresas al 31 de diciembre de 1970. Sin embargo, el Congreso dejó en manos del Presidente de la República determinar los descuentos por las utilidades excesivas obtenidas por las empresas desde 1955. (1) El Presidente Allende fijó el monto que se descontaría de una eventual indemnización por ese concepto de utilidades excesivas, estableciendo un tope de 12% del valor libro. El concepto de rentabilidades excesivas fue duramente criticado tanto por las empresas nacionalizadas como por el gobierno estadounidense, pero Chile lo defendió como un asunto de valor superior en función de los intereses generales de la nación, por encima de aquellos del inversionista privado.

>, afirmó el abogado del Consejo de Defensa del Estado (CDE) y miembro de la Comisión Nacional del Cobre, (2) Guillermo Pumpin, en un artículo publicado en la prensa chilena en octubre de 1972. (3)

El 11 octubre de 1971, calculando todos los descuentos, el Contralor General resolvió que la Compañía Minera Chuquicamata, la Compañía Minera El Salvador y la Compañía Minera El Teniente no tenían derecho a indemnización. De hecho, según esas estimaciones, las tres empresas quedaban con saldos en contra; es decir, le debían al Estado de Chile. Solo se otorgó indemnización a la Compañía Minera Exótica y a la Compañía Minera Andina.

UNA INDEMNIZACIÓN >

La reforma constitucional además creó un Tribunal Especial del Cobre (TEC) ante el cual las empresas nacionalizadas podían apelar en única instancia, sin posibilidad de recursos posteriores. Las empresas nacionalizadas alegaron ante el TEC que se les debía aplicar el derecho internacional consuetudinario de la época y la Resolución 1803 > aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1962. Esta estableció que en caso de nacionalización, >. (4)

El > en caso de expropiación o nacionalización, conocida como la fórmula Hull, que quedaron implícitas en la Resolución 1803 con el término >. Sin embargo, la misma resolución señalaba que la eventual indemnización se debía pagar >, y esas normas en vigor en Chile ya habían determinado el monto de la indemnización, estimándolas en cero.

Aunque Estados Unidos reconoció el derecho de Chile a la nacionalización de sus recursos naturales, consideró que esta era nula, porque no se hizo conforme a esta norma consuetudinaria sobre una indemnización >. Este punto es relevante en relación con los argumentos de las partes durante las negociaciones intergubernamentales que se iniciarían en Washington al año siguiente.

En agosto de 1972, el TEC se declaró incompetente para resolver sobre las utilidades excesivas, como lo habían solicitado las empresas. Con esa decisión, las tres empresas a las que no se les otorgaría ninguna indemnización abandonaron el litigio en Chile. Entonces Braden, subsidiaria de Kennecott, entabló acciones judiciales en cinco países europeos (5) para lograr el embargo de los envíos de cobre de El Teniente.

El problema para las empresas no era solo cómo obtener una indemnización adecuada por sus bienes nacionalizados, sino también asegurar el pago de los pagarés de Codelco aún pendientes de las operaciones de compra de acciones de las empresas en años anteriores. Tras la suspensión por el gobierno chileno del pagaré que vencía en diciembre de 1971, argumentando que parte de ese préstamo había sido mal invertido, Kennecott logró que un tribunal en Nueva York decretara el embargo de bienes de las oficinas de Codelco, Corfo, Lan Chile, Compañía de Acero del Pacífico (CAP), Chile Trading Company (6) y el Banco Central de Chile ubicadas en ese estado, además de cinco millones de dólares en cuentas chilenas en bancos neoyorquinos. (7) Además, inició acciones legales contra el Estado de Chile en un tribunal de París, solicitando que un comprador francés de cobre de la mina El Teniente no pagara esa partida de cobre al Estado chileno sino a la empresa, que se consideraba propietaria de ese cobre. El tribunal francés acogió la solicitud.

> explicó el estadounidense Edward Boorstein, entonces asesor de Javier Urrutia, funcionario de la Corfo en Nueva York y presidente de Chile Trading Corporation, en un memorándum preparado para sus superiores en la Corfo. (9)

Codelco también había suspendido los pagarés que vencían en diciembre de 1971 a las subsidiarias de Anaconda, Chile Exploration Company y Andes Copper Mining, que les adeudaba por la compra del 51% de las acciones de las sociedades mixtas que explotaban las minas de Chuquicamata y El Salvador. Codelco argumentó que aún faltaba la resolución de la Contraloría que establecería el total de la indemnización, de lo cual se descontaría esta deuda. En consecuencia, y antes de conocerse el dictamen de la Contraloría, Anaconda demandó el cobro ante un tribunal de Nueva York, logrando órdenes de embargo del cobre chileno.

Las acciones de estas empresas, y en particular de Kennecott, que además llamó a...